Инструменты нетарифного регулирования международной торговли
В официальных источниках международных экономических и торговых организаций, научных трудах встречается классификация нетарифных мер на жесткие (hard NTM), умеренные (mild NTM), "надоедливые", т.е. создающие определенные неудобства (nuisance NTM); при этом отдельно выделяется группа нетарифных мер, степень воздействия которых на международную торговлю установить не удается.
Для регулирования международной торговли особое значение приобретают классификации нетарифных мер, разработанные международными экономическими организациями ГАТТ-ВТО, ЮНКТАД, ЕЭК ООН, МБРР, Международной торговой палатой и др. Указанные организации выполняют, помимо прочего, учетную функцию: они регистрируют каждую новую форму нетарифных ограничений, сведения о которой должны сообщать как страны, применяющие такие меры, так и страны, от них пострадавшие. Формирование такого банка данных нетарифных мер позволяет не только совершенствовать классификацию нетарифных мер, но и проводить мониторинг всех принимаемых мер внешнеторгового регулирования.
Наиболее авторитетными являются классификации ГАТТ-ВТО и ЮНКТАД.
Классификация нетарифных мер, разработанная в секретариате ГАТТ, объединяет пять основных категорий (GATT. Activities in 1973. Geneva. 1974):
1) ограничения, связанные с участием государства во внешнеторговых операциях на различных этапах - производство товаров, сбыт, транспортировка и т.д. (субсидии и дотации экспортерам, порядок размещения государственных заказов, ограничения в отношении перевозки иностранных товаров и иностранных перевозчиков и т.д.);
2) таможенные процедуры, экспортно-импортные формальности административного характера (особые требования к оформлению внешнеторговой документации, процедура таможенной оценки, определение страны происхождения товара, установление дополнительных требований при прохождении таможенного оформления и т.д.);
3) технические ограничения, используемые в целях регулирования международной торговли (санитарные, фитосанитарные, ветеринарные, экологические нормы, порядок сертификации импортных товаров, требования к упаковке, маркировке и т.д.);
4) количественные ограничения и сходные с ними административные меры (квоты, лицензирование, запреты, "добровольные" ограничения экспорта, различного рода валютные ограничения и т.д.);
5) ограничения, связанные с уплатой налогов, сборов и иных обязательных платежей (пограничное налогообложение, импортные депозиты, иные способы обеспечения уплаты таможенных платежей, антидемпинговые, компенсационные, специальные пошлины и т.д.).
Классификационная схема, подготовленная ГАТТ, стала основой для формирования информационного банка данных по нетарифному регулированию и оказала влияние на формирование другими международными экономическими организациями собственных классификационных схем.
Большое внимание систематизации мер нетарифного регулирования уделялось в исследованиях, проводимых в рамках ЮНКТАД. В применяемой в настоящее время классификации нетарифных мер, разработанной ЮНКТАД, все меры регулирования международной торговли объединены в восемь категорий, одну их которых составляют таможенно-тарифные меры, а семь остальных - меры нетарифного регулирования: 1) паратарифные меры; 2) меры контроля над ценами; 3) финансовые; 4) меры автоматического лицензирования; 5) меры количественного контроля; 6) монополистические меры; 7) технические меры (Coding Systems of trade control measures / Directory of Import Regimes / UN. Conf. on trade a. development. N.Y.: UN, 1994). Данная классификационная схема используется многими государствами для систематизации нетарифных мер, устанавливаемых национальным законодательством и используемых в административной практике таможенных и иных органов, участвующих в государственном регулировании внешней торговли.
После выхода Справочника по импортным режимам, подготовленного Секретариатом ЮНКТАД (Directory of Import Regimes / UN. Conf. on trade a. development. N.Y.: UN, 1994), "коллекция" нетарифных мер стала пополняться из ежегодно публикуемых ВТО обзоров мировой торговли. Важным эмпирическим источником являются также обзоры торговой политики, которые готовятся на национальном уровне отдельными государствами, а также официальная информация о разрешении в рамках ВТО различного рода конфликтов и споров по применению нетарифных мер.
Классификационные схемы ЮНКТАД, ГАТТ-ВТО и других международных экономических организаций легли в основу многочисленных авторских классификаций, разрабатываемых российскими и зарубежными учеными.
В отсутствие общепринятого и нормативно закрепленного определения нетарифного регулирования научная ценность проанализированных классификаций состоит в формировании единообразного подхода к определению объекта исследования - понятия "нетарифные меры". В практическом плане выработка общепринятого понятийного аппарата способствует ведению международных торговых переговоров. В этом смысле всякий новый, оригинальный вариант классификации, появление которого не вызвано объективными обстоятельствами (например, появление новых видов нетарифных мер, не вписывающихся в ранее разработанные классификации), только удаляет от основной цели - систематизации нетарифных мер, а значит, и от улучшения общей атмосферы международного торгового обмена и исключения из инструментария международной торговой политики запрещенных мер. Следуя логике унификации правил международной торговли, можно предположить, что основным вариантом классификации нетарифных мер, используемых в практике внешнеторгового регулирования, должна стать классификация ВТО.
Для уяснения сущности нетарифного регулирования особое значение имеет деление нетарифных мер на экономические и административные.
Экономические нетарифные меры воздействуют на объем внешнеторговых поставок опосредованно, через рыночные механизмы, приводя к удорожанию импортных и экспортных товаров. Среди нетарифных мер экономическую природу имеют особые пошлины - антидемпинговые, компенсационные, специальные, а также налоги, которыми облагается ввоз товаров на таможенную территорию, меры валютного регулирования и т.д. Нетарифные меры административной природы значительно более разнообразны и многочисленны. Это лицензирование и квотирование внешнеторговой деятельности, эмбарго, государственная монополия на внешнюю торговлю, широкий спектр мер технического регулирования, ветеринарного, фитосанитарного контроля, различного рода таможенные процедуры и формальности и т.д. При этом в каждом сегменте нетарифных мер имеются как средства, выполняющие фактически запретительную функцию (например, эмбарго среди административных мер), так и меры, которые осуществляют в большей степени учетную и контрольную функции, при этом практически не влияющие на стоимость внешнеторговых поставок (например, автоматическое предоставление лицензий, без каких-либо ограничений). Очевидно, что основная масса нетарифных мер расположена между этими двумя крайностями.
Обратим внимание на то, что в Таможенном кодексе РФ 2003 г. используется понятие "запреты и ограничения", среди которых также можно выделить запреты и ограничения экономического и неэкономического (административного) характера (см., например, ст. 13 Таможенного кодекса РФ).
При использовании экономических нетарифных мер последнее слово на рынке остается за потребителем: он сохраняет свободу выбора и сам решает приобрести более дорогой импортный товар или аналогичный более дешевый отечественный товар. При применении нетарифных мер административной природы государство напрямую воздействует на товарную структуру импорта, а покупатель в ряде случаев вообще лишается возможности приобретения иностранного товара.
Среди нетарифных мер административного характера центральное место занимают количественные ограничения и иные меры сходного характера воздействия.
По своей сути количественные ограничения представляют форму государственного регламентирования условий выхода предприятия на внешний рынок.
Хотя в настоящее время ГАТТ (статья XI) запрещает использовать количественные ограничения в отношении импорта и экспорта любых товаров, эта нетарифная мера по-прежнему используется (в ряде случаев весьма эффективно) для регулирования международной торговли. Существование многочисленных исключений из этого правила позволяет обосновывать введение запретов импорта, квотирования, неавтоматического лицензирования причинами экономического и неэкономического характера.
Количественные ограничения в форме запретов на ввоз и (или) вывоз отдельных видов товаров на постоянной или временной (сезонной) основе использовались во внешней торговле с давних пор. Такие запреты устанавливались, как правило, в интересах общественной безопасности (ввоз взрывчатых веществ, оружия), охраны жизни и здоровья населения (ядовитые вещества, животные из районов, охваченных эпидемией) или поддержания режима государственной монополии (игральные карты, соль, спички, табак).
Запреты, используемые в международной практике как средство экономического или финансового давления, принуждения, как форма репрессалий, называются эмбарго (от испанского слова embargo - запрещение). В соответствии с Уставом ООН Совет Безопасности может потребовать от государств - членов ООН установления эмбарго в качестве принудительной меры в отношении государства, действия которого представляют угрозу миру или международной безопасности.
Под репрессалиями в международном праве понимаются правомерные принудительные действия государства, предпринимаемые в ответ на наносящие ему моральный или материальный ущерб действия другого государства, осуществляемые последним в нарушение норм международного права. Цель репрессалий - заставить государство-нарушитель прекратить незаконные действия, возместить ущерб и предотвратить повторение подобных актов в будущем (Дипломатический словарь. М., 1986. Том II. С. 462).
Целью эмбарго по общему правилу является не достижение тех или иных экономических выгод и преимуществ, а оказание давления на страну, чаще всего в политических целях. А.В. Холопов выделяет три основных условия, обеспечивающие успех эмбарго: 1) страна, вводящая эмбарго, имеет высокую эластичность экспортного предложения, иными словами, может относительно безболезненно сократить объем своего экспорта; 2) у страны, против которой вводится эмбарго, низкая эластичность спроса на импорт, т.е. она сильно зависит от внешней торговли; 3) вводимые санкции являются неожиданными и масштабными.
В настоящее время запреты на проведение торговых операций и перемещение товара через таможенную границу используются не только в рамках применения экономических санкций, предусмотренных нормами международного права. Продолжает практиковаться установление запретов в одностороннем порядке. В некоторых странах запреты на импорт могут быть связаны с религиозными и культурными традициями, сопряженными с понятиями общественного порядка и публичной морали в данных странах. Так, в ряде исламских государств (Саудовской Аравии, Ливии, Пакистане и др.) установлен запрет на ввоз свинины и алкогольных напитков (иногда даже лекарственных препаратов, содержащих алкоголь).
Встречаются случаи установления в одностороннем порядке запретов на торговлю, преследующих политические цели (запреты, установленные правительством США в отношении товаров из Кубы, Ирана, КНДР и др.).
Применяемые отдельными государствами в целях оказания политического давления односторонние меры экономического принуждения (например, экономическое, торговое и финансовое эмбарго США в отношении Кубы) не обладают международной легитимностью и иногда необоснованно именуются санкциями. Принцип суверенного равенства государств исключает возможность правомерного применения одним государством санкций в отношении другого государства или группы стран в одностороннем порядке. В этом случае речь может идти только об ответных мерах (контрмерах), которые санкциями не являются и правомерны лишь постольку, поскольку являются ответом на противоправное деяние другого государства.
Перечни товаров, запрещенных к ввозу в развивающиеся страны, очевидно, свидетельствуют об их протекционистской направленности: в них фигурируют товары, составляющие конкуренцию национальным производителям.
Наряду с безусловными запретами в международной торговле практикуется применение так называемых условных запретов (например, запрет на импорт продовольствия и медикаментов, когда экспортеры не соблюдают санитарно-гигиенические требования к аналогичным товарам в стране-импортере). Они очень близки к нетарифным мерам технического характера, связанным с соблюдением национальных технических, экологических норм и стандартов.
Запреты могут носить временный или сезонный характер. Временные запреты часто связаны с предпринимаемыми карантинными мерами. Сезонные запреты касаются, как правило, ввоза сельскохозяйственной продукции, когда она имеется в достаточном количестве на внутреннем рынке (в Конго с мая по октябрь установлен запрет на ввоз риса, в Швеции с мая по август - на ввоз устриц и т.д.). В ряде случаев запреты принимают скрытую, завуалированную форму и касаются импорта товара опосредованно. Так, законодательство США о торговом флоте требует, чтобы вся прибрежная или каботажная внутренняя торговля осуществлялась судами, построенными в США. В результате, несмотря на отсутствие формального запрета на ввоз иностранных судов в США, на практике их использование во внутренних торговых перевозках в США не допускается.
Контингентирование, иначе называемое квотированием, может быть определено как ограничение государственной властью в количественном или стоимостном выражении объема продукции, разрешенной к ввозу или вывозу из страны за определенный период. Срок, в течение которого происходит ограничение внешнеторговых поставок, является существенным признаком квотирования. Ограничения внешней торговли путем квотирования при отсутствии временных рамок их применения называются неконкретизированными.
Торгово-политическая роль контингента заключается в защите национальных производителей, в поддержании на внутреннем рынке определенного уровня цен, а часто и в оказании давления на экспортирующую страну. Так, Япония сохраняет квоты на импорт многих сельскохозяйственных продуктов, в ней не производимых, используя квоты как средство давления на переговорах по сбыту японской экспортной продукции, а также в целях избежания зависимости в отношении необходимых продуктов питания, запасы которых могут сократиться в случае плохих климатических условий или неблагоприятной политической ситуации.
В практике международной торговли различают квоты: стоимостные и количественные, импортные и экспортные, глобальные и индивидуальные, а также их некоторые специфические разновидности - сезонные, тарифные и др.
Глобальные квоты устанавливают размер общего импорта данного товара без распределения его между государствами-поставщиками (отсюда и другое название этой разновидности квот - нераспределенные квоты). Квота выбирается по мере поступления заявок от поставщиков. Такая разновидность квотирования сохраняет за импортером возможность выбора страны-поставщика.
Глобальные квоты могут выражаться, например, в фиксированном количественном или в процентном отношении к лимиту внутреннего производства. При этом может допускаться корректировка квот в случае возникновения дефицита данного товара на внутреннем рынке (квоты в этом случае увеличиваются на установленный заранее процент).
При установлении индивидуальных квот происходит распределение общего количества разрешенных к импорту товаров по странам-поставщикам (другое название индивидуальных квот - распределенные квоты). В зависимости от типа формирования индивидуальных квот выделяют квоты пропорциональные, определяемые по доле каждой страны в импорте за предшествующий период (С целью поддержания режима недискриминации для новых поставщиков резервируется часть общей квоты), и двусторонние, предоставляемые на двусторонней основе, как правило, в обмен на встречные торгово-политические обязательства другой страны (обычно имеют конвенциональную природу и закрепляются в межправительственных или межведомственных соглашениях).
Через индивидуальные квоты могут создаваться различные режимы ввоза одного и того же товара из различных стран, при этом такая дифференциация может носить в той или иной степени выраженный дискриминационный характер. В торговой практике могут встречаться случаи применения так называемых избирательных (селективных) квот, нацеленных на ограничение поставок товара из какой-либо конкретной страны или группы стран при более свободных и неограниченных закупках из других регионов.
Сезонные квоты устанавливаются чаще всего в отношении ввоза сельскохозяйственной продукции и нацелены на воспрепятствование поступлению на внутренний рынок аналогичных иностранных товаров в сезон созревания и сбора урожая (они защищают в первую очередь скоропортящуюся продукцию - овощи, фрукты, цветы и т.д.). Срок таких квот обычно не превышает трех месяцев.
Наряду с импортными квотами в практике внешнеторгового регулирования встречаются случаи квотирования экспортных поставок. Экспортные квоты применяются для предотвращения вымывания дешевых товаров с внутреннего рынка, с целью предупреждения истощения природных ресурсов, а также для повышения экспортных цен за счет ограничения поставок на внешние рынки (экспортные квоты на нефть, кофе и т.д.).
Специфическая разновидность квотирования - тарифные квоты, которые сочетают в себе элементы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. Импорт в пределах установленной тарифной квоты осуществляется при более благоприятном таможенно-тарифном режиме, а сверх установленного объема - при менее благоприятном режиме. В рамках установленной тарифной квоты импортный товар может поступать на внутренний рынок по пониженным ставкам таможенной пошлины и даже беспошлинно, а при поставках в объеме, превышающем тарифную квоту, - по обычным ставкам таможенного тарифа.
Квотирование как инструмент регулирования международной торговли обладает рядом преимуществ. Так, оно в состоянии гарантировать, что импорт не будет превышать определенную величину, поскольку лишает иностранных конкурентов возможности расширять продажи на рынке, снижая цены. Применение квот способно сделать внешнеторговую политику более избирательной и оказать адресную поддержку конкретным экономическим субъектам. По этим параметрам эффективность квотирования как инструмента внешнеторгового регулирования превосходит эффективность таможенных пошлин.
Сравнивая квотирование и таможенно-тарифные меры, следует также отметить, что квотирование представляет собой более гибкий и оперативный инструмент регулирования внешней торговли. Если для внесения коррективов в таможенный тариф необходимо изменение законодательных актов и (или) международных договоров, то применение квотирования регулируется, как правило, актами административных органов.
В то же время квотирование имеет и свои слабые стороны. Раскрывая их, А.В. Холопов отмечает, что при обложении импорта таможенной пошлиной государство всегда получает дополнительный доход, а при введении квоты этот доход полностью или частично может достаться импортерам. Ограничивая ценовую конкуренцию и гарантируя отечественным производителям определенную долю национального рынка, квотирование создает благодатную почву для монополизации экономики. Наконец, аукционы по распределению квот и иные процедуры, связанные с квотированием внешней торговли, отличаются коррупциогенностью и не гарантируют достаточной эффективности принимаемых административных решений.
Квотирование внешней торговли осуществляется, как правило, при помощи лицензирования: компетентный государственный орган выдает лицензии на ввоз или вывоз определенного количества товара, а внешняя торговля нелицензированным товаром считается запрещенной.
Будучи в ряде случаев тесно связанным с квотированием, лицензирование внешнеторговой деятельности имеет и самостоятельное значение как один из инструментов нетарифного регулирования.
Лицензирование экспорта и импорта предполагает, что государство через органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией, выдает разрешения на совершение экспортных и (или) импортных операций с товарами, включенными в установленный перечень лицензируемых товаров. В отдельных случаях в выдаваемых разрешениях-лицензиях может даже устанавливаться порядок совершения конкретной внешнеторговой операции. Все товары, участвующие во внешнеторговом обороте, можно распределить по трем основным группам: 1) свободно ввозимые (вывозимые) товары; 2) лицензируемые товары (иногда используется понятие "регулируемые товары"), то есть товары, ввоз (вывоз) которых разрешен при наличии лицензии; 3) товары, запрещенные к ввозу (вывозу).
Наиболее распространенными в международной торговой практике являются индивидуальные (разовые) и генеральные лицензии. Широко применяются также различные формы "промежуточных" лицензий, содержащих отдельные черты и признаки генеральных и разовых лицензий и ставящих разрешение на ввоз (вывоз) товаров в зависимость от конкретных дополнительных условий.
Генеральная лицензия предоставляет ее владельцу право в течение определенного, как правило, длительного времени ввозить (вывозить) товары, упомянутые в соответствующем перечне, без ограничений по их количеству. Генеральные лицензии, в которых ограничения снимаются не только в отношении количества, но и страны происхождения ввозимых товаров, в практике международной торговли называются глобальными, или открытыми. Генеральные лицензии характерны для внешнеторгового регулирования, как правило, развитых стран. Они публикуются в официальных изданиях и, по существу, разрешают ввоз в страну всех товаров, кроме тех, ввоз которых запрещен или ограничен.
Индивидуальные (разовые) лицензии в большей степени характерны для внешнеторговой практики развивающихся стран. Они представляют собой разовое разрешение на ввоз (вывоз) определенного товара, выдаваемое конкретному участнику внешнеторговой деятельности без права передачи такого разрешения другим лицам. В таких лицензиях указываются обычно количество товара, разрешенного к ввозу (вывозу) (Иногда в международной коммерческой практике встречаются открытые индивидуальные лицензии, представляющие собой разрешения на ввоз неограниченного объема товаров), его стоимость, страна происхождения и (или) назначения. Иногда в них может указываться даже конкретный таможенный орган, через который может ввозиться (вывозиться) товар.
Индивидуальные лицензии являются достаточно эффективной формой осуществления количественного ограничения внешней торговли. Выдача таких лицензий может быть обусловлена принятием покупателем или поставщиком дополнительных экономических обязательств (закупка товаров на внутреннем рынке, вывоз за границу части произведенной продукции предприятием-импортером и т.д.).
В развивающихся странах сформировались разнообразные механизмы выдачи разрешений на импорт "избранным покупателям":
- импортерам, использующим товар исключительно для собственного потребления (исключая его последующую перепродажу на внутреннем рынке);
- "зарегистрированным" импортерам (так, например, в Южной Корее "зарегистрированными" могут стать только те импортеры, которые имеют за два последних года оборот не менее 500 тысяч долл.);
- импортерам, "одобренным правительством" (в Кот д'Ивуаре, например, такие требования предъявляются к импорту мяса и рыбы);
- импортерам, являющимся национальными продуцентами ввозимого товара (импорт цемента в Саудовскую Аравию).
Особого упоминания заслуживает практика использования различного рода обусловленных лицензий, т.е. лицензий, выдача которых поставлена в зависимость от: закупок аналогичных товаров на внутреннем рынке, результатов экспортной деятельности организации-импортера, обеспечения импортных поставок финансированием (лицензии на поставку товаров для проектов технической помощи, осуществляемых за счет внешних источников поступления валюты, а также за счет собственных валютных ресурсов импортера). Лицензии на ввоз товаров, обеспеченных финансированием, самым тесным образом связаны с лицензиями на бартерные и другие безвалютные коммерческие операции.
К мерам нетарифного регулирования, имеющим сходное воздействие с количественными ограничениями, следует также отнести "добровольные" ограничения экспорта. Ранее уже отмечалось, что они являются одной из характерных форм неопротекционизма. Самоограничения распространились на многие секторы торговли (сталь, легковые автомобили, текстиль и т.д.), приобрели долговременный характер и рассматриваются как одна из перспективных форм внешнеторгового регулирования.
Само определение таких ограничений - "добровольные" - берется в кавычки, поскольку их добровольность проявляется только внешне, по существу же они навязываются экспортеру под угрозой применения жестких протекционистских контрмер или политического давления страны-импортера и направлены на сдерживание ввоза отдельных товаров.
Механизм "добровольных" ограничений состоит в получении страной-импортером согласия от поставщика на сокращение вывоза товаров в абсолютном выражении, на снижение ежегодного прироста экспорта или на повышение цен. Решения о "добровольных" ограничениях оформляются обычно двусторонними договоренностями. Когда же соглашение о самоограничении нарушается либо откладывается его заключение, правительство государства-импортера может пойти на прямые протекционистские меры (например, введение дополнительных пошлин и импортных квот).
"Добровольные" ограничения экспорта дают возможность государству, в чьих интересах они принимаются, избежать обвинения в нарушении правил ВТО. Что же касается экспортеров, то "добровольная" экспортная квота фактически гарантирует им долю на трудно доступных иностранных рынках (например, на американском), а иногда даже обеспечивает рост этой доли.
Определяя природу "добровольных" экспортных ограничений, А.В. Холопов пишет: "В принципе, добровольные экспортные ограничения представляют собой ту же квоту, но вводимую не страной-импортером, а страной-экспортером. Однако последствия такой меры по ограничению внешней торговли для экономики страны-импортера носят еще более негативный характер, чем при использовании тарифа или импортной квоты".
Рассматриваемая мера нетарифного регулирования отличается избирательностью применения. Она устанавливается в отношении конкретных поставщиков, при этом степень ограничения также различается.
Важной особенностью этой нетарифной меры, по мнению Л.В. Сабельникова, является то, что одни "добровольные" ограничения применяются по договоренности между организациями отраслей промышленности импортирующих и экспортирующих стран при завуалированной поддержке правительств; другие являются следствием межправительственных переговоров, но осуществляются также по договоренности между экспортерами и импортерами; третьи действуют в соответствии с общими многосторонними межправительственными соглашениями о регулировании торговли, предусматривающими двустороннюю договоренность заинтересованных партнеров и контроль официальных учреждений в странах-экспортерах за соблюдением обязательств в отношении объема поставок и уровня цен. Таким образом, "добровольные" ограничения экспорта устанавливаются не правительствами, а на уровне отдельных отраслей промышленности, что в конечном счете мешает установлению протекционистской сущности данной нетарифной меры, поскольку самоограничения формально не являются следствием конкретного правительственного решения.
Еще одной разновидностью нетарифных мер административного характера является установление монопольного канала для внешнеторговых операций, предусматривающее предоставление государственной или иной организации (действующей обычно по поручению государства) исключительного права на осуществление импортных и (или) экспортных операций (Аналогичный характер имеют и такие меры ограничительной практики, как обязательные требования использования для внешнеторговых перевозок национальных транспортных компаний, страхования внешнеторговых грузов в национальных страховых компаниях и т.д.). Ограничительное воздействие в этом случае проявляется в существенных искажениях принципа свободной конкуренции на рынке, а в ряде случаев и в фактическом сдерживании внешнеторговых поставок, несмотря на реально существующий спрос на них.
В этой связи показателен пример Китая, где государственные организации сохраняют очень сильные позиции во внешнеэкономическом секторе. На их долю приходится не менее 70% оборота внешней торговли, если учитывать долю китайской стороны в предприятиях с иностранным участием. Частные китайские предприятия крайне редко наделяются правом выхода на внешний рынок.
По соглашениям с ВТО Китай взял курс на некоторое ослабление государственной монополии. В частности, будет ликвидирована система осуществления экспортно-импортных операций (сталь, древесина, натуральный каучук) специально уполномоченными компаниями. При этом по ряду товаров (зерновые, нефть и нефтепродукты, удобрения, хлопок, табак, сахар, чай, серебро и др.) государственным внешнеторговым компаниям оставлено преимущественное право ведения внешней торговли.
В большинстве промышленно развитых стран практика применения монопольных каналов для осуществления внешнеторговых операций встречается в менее внушительных масштабах и ограничивается более узкой номенклатурой товаров. Так, в Японии государственными организациями монопольного характера осуществляется импорт молочных продуктов, шелка-сырца, спирта, табака, соли и др. Внешняя торговля рисом и пшеницей ведется Агентством по продовольствию по разрешению японского правительства, которое и определяет объем внешнеторговых поставок.
В Швеции государственную монополию на экспортно-импортные операции и продажу алкогольных напитков реализует Корпорация по вину и спиртным напиткам.
В Канаде создан ряд государственных торговых корпораций: Канадский совет по пшенице (все экспортно-импортные операции с пшеницей и ячменем осуществляются Советом непосредственно либо через частные торговые компании, выступающие его агентами), Канадская комиссия по молочным продуктам и др. Импорт спиртных напитков в Канаду осуществляется провинциальными советами по спиртным напиткам, создаваемыми на уровне субъектов федерации.
Несоизмеримо большее значение монопольный канал имеет для развивающихся экономик, поскольку он позволяет контролировать состояние торгового и платежного баланса, а также обеспечивать народнохозяйственную эффективность внешнеторговых операций.
Трудно учитываются и идентифицируются как протекционистские средства многочисленные нетарифные инструменты, представляющие собой различного рода административные, таможенные и иные процедуры и формальности. Такие процедуры и формальности приобретают ограничительное воздействие на внешнюю торговлю только тогда, когда в значительной мере превышают общепринятые нормативы и стандарты в сфере государственного управления и таможенного регулирования. Любые нечетко сформулированные процедуры, неясности, пробелы в регламентах могут превратиться в дополнительный торговый барьер.
В целях нетарифного регулирования активно используются процедуры государственных и муниципальных закупок. Анализируя их ограничительное воздействие на внешнеторговые поставки, И.И. Дюмулен выделяет два основных направления, по которым развивается система регламентирования государственных закупок: создание дискриминационного режима в области цен для иностранных экспортеров и формирование системы предписаний, определяющих условия, на которых заказ может быть выдан иностранному поставщику.
Особого упоминания в связи с проблемой использования различного рода процедур в протекционистских целях заслуживает Япония. Очень часто развитые страны выказывают свое недовольство японской экономической моделью, определяя ее как аномалию или исторический анахронизм. Как отмечает Е.Л. Леонтьева, японская модель стала казаться "некапиталистической рыночной экономикой", где, несмотря на преобладание частной собственности, деловая практика руководствуется набором неписаных правил, которые "темны и непонятны для окружающих". Когда торговля с Японией стала одной из причин дефицита во внешней торговле США, американская администрация в 1989 - 1990-х гг. инициировала переговоры с правительством Японии о "структурных барьерах" (structural impediments), под которыми американская сторона понимала разного рода формальные и неформальные институты в японской экономике и публичной администрации, которые приводят к снижению уровня конкуренции и становятся трудно преодолеваемым препятствием для доступа товаров и предпринимателей на японский рынок. К торговым барьерам американцы стали относить, например, такие особенности японской экономической системы, как долгосрочные торговые связи между поставщиками и покупателями, мешающие проникновению американских компаний на японский рынок, или "кэйрэцу" - корпоративные группы компаний (японская разновидность холдинговых групп), не допускающие иностранные предприятия к внутригрупповым сделкам.
В качестве нетарифных мер могут выступать таможенные процедуры и формальности, связанные с прохождением таможенного оформления и таможенного контроля, которые превращаются в ограничителей внешней торговли, будучи излишне громоздкими (тогда товары в буквальном смысле застревают на границе, происходит удорожание накладных расходов и т.п.) или схематично, нечетко прописанными (в этом случае таможенная администрация получает фактически неограниченные полномочия действовать по собственному усмотрению). Совет таможенного сотрудничества (ныне - Всемирная таможенная организация) на протяжении десятилетий ведет интенсивную работу по унификации таможенных процедур и исключению из их арсенала неопротекционизма. В этих целях под эгидой Совета таможенного сотрудничества была принята многосторонняя Конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур (известна также как Киотская конвенция).
Одну из наиболее многочисленных групп нетарифных ограничений составляют технические барьеры в торговле (К техническим барьерам, используемым в целях нетарифного регулирования, относятся национальные стандарты, системы сертификации, инспекции качества, требования техники безопасности, экологические, санитарно-гигиенические, ветеринарные правила и стандарты, а также требования к упаковке и маркировке товаров). На их примере отчетливо прослеживается одна из современных тенденций государственного регулирования внешней торговли - вовлечение в механизм внешнеторгового регулирования все новых инструментов и средств по мере роста интернационализации хозяйственной жизни, расширения и усложнения международного товарооборота. В плоскость межгосударственного регулирования, торговой дипломатии переносятся многие инструменты внутренней экономической политики. Такие инструменты и средства получили обобщенное название "технические барьеры". Они стали неотъемлемой частью обновленного инструментария современного неопротекционизма. Характеризуя эту тенденцию, И.И. Дюмулен отмечает: "Качественно новое в этом процессе на современном этапе заключается в том, что меры, возникшие как инструмент технической или административной политики, как нормы здравоохранения и экологии и другие аналогичные средства, становятся активными инструментами проведения внешнеэкономической политики... ".
Технические барьеры могут привести к существенному росту издержек производства из-за требований к экспортеру совершить те или иные действия, а могут и просто превратиться в запрет на ввоз товара. Выполнение многочисленных и разнообразных технических требований в стране-импортере контролируется системой лабораторий, технических центров, инспекций и т.д. Осуществляемые ими проверочные мероприятия, тесты сопряжены с дополнительными, порой весьма значительными, расходами экспортера и требуют дополнительного времени.
Национальные стандарты, системы сертификации затрагивают в первую очередь международную торговлю такими промышленными товарами, как электрооборудование, изделия электротехники и электроники, транспортные средства, продукты питания, медикаменты, химические продукты и т.д. Требования, установленные органами здравоохранения и санитарно-ветеринарными службами, могут использоваться в целях нетарифного регулирования международной торговли сельскохозяйственными товарами, продовольствием, фармацевтической продукцией и т.п. При этом сами по себе высокие технические требования к продукции не являются чем-то негативным: во многих случаях они являются следствием технической политики, нацеленной на повышение качества жизни, защиту прав потребителя и т.п. За большинством стандартов просматриваются именно эти цели.
В инструментальной части механизма государственного регулирования внешней торговли нетарифные меры административной природы дополняются блоком нетарифных мер экономического характера - различного рода налогами и сборами, мерами финансовой и валютной политики. Экономические инструменты не могут, в отличие от административных мер, напрямую запретить ввоз или вывоз товаров. Они косвенно, но при этом весьма эффективно воздействуют на конкурентоспособность импорта, прежде всего через ценовые характеристики товаров.
Экономические инструменты могут оказывать ограничительное воздействие на импорт, защищая тем самым интересы национального производителя, а также стимулировать экспортеров и содействовать развитию импортозамещающих и импортовытесняющих национальных производств (так называемый наступательный протекционизм, инструментами которого являются субсидии, экспортные кредиты, льготное страхование экспорта и т.д.).
В этой связи следует прежде всего упомянуть разнообразные паратарифные (квазитарифные) меры (Называются они так, потому что по своей природе и способу воздействия на внешнеторговую деятельность очень похожи на меры тарифного регулирования (в буквальном переводе - "как бы тарифные" меры)). Паратарифные меры могут быть определены (версия ЮНКТАД) как меры, с помощью которых происходит непосредственное увеличение стоимости импортируемого товара на дополнительную величину по сравнению с таможенной пошлиной. Практически во всех странах ввозимые товары облагаются наряду с таможенными пошлинами различными налогами и сборами. Налоги и сборы, взимаемые при перемещении товаров через таможенную границу, имеют с таможенными пошлинами много общего: связаны с трансграничным перемещением товаров, рассчитываются по общим правилам и т.д. Иногда они даже объединяются в одно комплексное понятие - таможенные платежи (В состав таможенных платежей входят как таможенные пошлины, так и отдельные разновидности паратарифных инструментов) (таможенное законодательство России и государств СНГ). Наряду со сходствами таможенные пошлины и иные обязательные платежи во внешней торговле имеют и ряд существенных отличий. Паратарифные меры имеют различную правовую природу: одни из них относятся к налогам (НДС, акцизы на ввозимые товары), другие - к сборам (таможенные сборы, статистические и иные внешнеторговые сборы), третьи - к особым разновидностям пошлин - антидемпинговым, компенсационным и специальным (Нельзя их путать с таможенными пошлинами. Пошлинами могут выступать различные обязательные платежи, взимаемые по самым разным основаниям: государственная пошлина, патентная пошлина, сезонная пошлина, а также группа защитных пошлин во внешней торговле - антидемпинговая, компенсационная и специальная). Различаются они и по характеру регулирования. Таможенные пошлины, хотя и устанавливаются внутренним законодательством, подпадают под действие преимущественно международного регулирования. Что касается паратарифных мер, то они являются объектом преимущественно национального регулирования.
Протекционистский эффект таможенных (пограничных) налогов и сборов усиливается из-за того, что базой их исчисления является таможенная стоимость (как известно, в основу расчета таможенной пошлины, НДС, акциза с ввозимых товаров кладется таможенная стоимость, под которой понимается цена внешнеторгового контракта, признаваемая таможней в качестве базы для исчисления таможенных платежей).
Таким образом, не всякая цена, предусмотренная внешнеторговым контрактом, может быть признана в качестве таможенной стоимости.
Несмотря на унификацию правил и процедур таможенной оценки, осуществленной в рамках ВТО, на практике все же остается возможность использования таможенной оценки в протекционистских целях. Речь идет прежде всего о шестом, резервном методе определения таможенной стоимости, в соответствии с которым таможенная стоимость может быть определена должностным лицом таможенного органа. Предпринятые на уровне ВТО попытки унифицировать процедуру таможенной оценки существенно снизили дискриминационный потенциал этого инструмента внешнеторговой политики, но до конца проблему не решили.
Важное место в современном арсенале нетарифного регулирования отводится особым видам пошлин:
- антидемпинговым пошлинам, устанавливаемым для противодействия демпинговому импорту, т.е. импорту товаров по цене ниже нормальной стоимости такого товара;
- компенсационным пошлинам, применяемым для нейтрализации воздействия специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) на отрасль национальной экономики;
- специальным пошлинам, вводимым в качестве защитной меры, если будет установлено, что товар импортируется в таких возросших количествах, которые способны нанести ущерб отрасли национального производства, выпускающей подобные или аналогичные конкурирующие товары.
Порядок применения специальных видов пошлин, унифицированный в рамках ВТО, позволяет четко отграничить антидемпинговые, компенсационные и специальные пошлины (особые виды пошлин) как разновидность нетарифных мер от инструментов таможенно-тарифного регулирования - таможенных пошлин. Особые виды пошлин представляют собой индивидуализированные платежи, размеры и сроки взимания которых устанавливаются в каждом конкретном случае. В отличие от таможенной пошлины особые виды пошлин не имеют универсального характера, то есть не могут применяться ко всем внешнеторговым операциям, а используются только применительно к конкретным торговым отношениям и устанавливаются на определенный период времени (то есть имеют временный характер). Обязательным условием введения специальной, антидемпинговой или компенсационной пошлины является проведение специального расследования, в ходе которого доказывается наличие оснований для введения данных защитных мер.
Основаниями введения особых пошлин могут быть: наличие возросшего импорта и обусловленного этим серьезного ущерба (угрозы причинения серьезного ущерба) отрасли национальной экономики, наличие демпингового или субсидируемого импорта и обусловленного этим материального ущерба (угрозы причинения материального ущерба) отрасли национальной экономики.
По своей природе антидемпинговые, компенсационные и специальные виды пошлин ближе к восстановительной штрафной санкции и тем отличаются от таможенной пошлины и иных видов косвенных налогов. Сравнение специальных видов пошлин со штрафными пошлинами имеет под собой историческое основание, поскольку прототипом антидемпинговой пошлины явилась именно штрафная пошлина. В Канаде, где в начале XX века был принят один из первых законов об антидемпинговой пошлине, таможенный тариф 1859 г. предусматривал взимание штрафной пошлины при слишком низкой оценке товара. Такая пошлина равнялась 50% от обычно взимаемых таможенных пошлин и вводилась в том случае, если при оценке обнаруживалось, что реальная стоимость товара превышает на 20% стоимость, указанную в декларации. Эта штрафная пошлина была отменена в Канаде в 1904 г. в связи с принятием первого закона об антидемпинговой пошлине.
Вывод о штрафном характере особых пошлин подтверждает существующий в мировой торговой практике принцип, запрещающий кумуляцию (сложение) защитных мер нетарифного регулирования. Как правило, в торговые соглашения включается оговорка о том, что импортный товар "не должен подвергаться обложению антидемпинговой и компенсационной пошлинами для того, чтобы устранить один и тот же результат, который вызывается демпингом или субсидированием экспорта" (статья VI ГАТТ).
Поскольку антидемпинговые, компенсационные или специальные пошлины на порядок превышают средний уровень таможенно-тарифного обложения промышленно развитых стран, то даже угроза применения таких защитных мер, как правило, приводит к сокращению объемов импорта. По этой причине роль окончательных мер в общем объеме начатых расследований постоянно снижается, и торговая политика корректируется уже на этапе расследования либо принятия предварительных мер. Нередко расследование прекращается вследствие добровольного принятия экспортером обязательств, которые предполагают пересмотр экспортной цены или сокращение объема импорта по демпинговым ценам и т.д.
К финансово-кредитным и валютным инструментам нетарифного регулирования относятся различного рода мероприятия, ограничивающие в той или иной форме доступ импортеров к иностранной валюте, регулирующие курсовую политику, условия платежа по внешнеторговым контрактам и т.д., создавая прямые и косвенные барьеры на пути иностранного товара на национальный рынок, а также мероприятия, содействующие повышению конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей через предоставление им различного рода финансовых и валютных льгот.
Финансовые и кредитные инструменты, возникнув как временная мера торговой политики, во второй половине XX века превратились в постоянно действующее средство, стимулирующее "экспортную агрессию" и захваты новых внешних рынков.
Государственные финансы все чаще становятся задействованными в формировании и реализации внешнеторговой политики. Среди финансовых инструментов наиболее эффективными считаются налоговые льготы и субсидии, предоставляемые экспортерам.
Освобождение от уплаты налогов (возврат налогов), нацеленное на выравнивание конкурентных условий для импортируемых товаров и аналогичных товаров отечественного производства, используется в качестве инструмента стимулирования сбыта отечественных товаров за границей. Как правило, экспортеры освобождаются от косвенных (налог на добавленную стоимость) и прямых (подоходный налог, налог на прибыль и др.) налогов, а также ввозных пошлин на иностранные сырье, машины, оборудование и иные товары, используемые при производстве экспортной продукции (товары, ввозимые под таможенными режимами переработки).
Повышаются ставки косвенных налогов, возвращаемых впоследствии экспортерам. В ряде стран компаниям разрешается создавать не облагаемые налогом фонды стимулирования экспорта, предоставлять налоговые льготы при использовании доходов фирм-экспортеров на финансирование различных мероприятий, содействующих сбыту отечественных товаров за границей (участие в международных торгах, дополнительная отделка экспортной продукции, внешнеторговая реклама, содержание загранпредставительств, регистрация товарного знака за границей и т.д.). Практика показывает, что наиболее действенным способом стимулирования экспорта является снижение налогового бремени в части обложения экспортера прямыми налогами (снижение ставок прямых налогов, предоставление отсрочек по их уплате).
Субсидирование применяется чаще всего для форсирования экспорта сельскохозяйственных товаров. Наиболее субсидируемыми товарами промышленного экспорта являются суда и авиационная техника.
В целях выхода на рынки развивающихся стран активно используется предоставляемая развитыми странами "помощь развитию" - государственные займы со сроком погашения в несколько десятилетий и, как правило, с небольшим процентом.
К финансовым инструментам торговой политики самым тесным образом примыкают кредитные инструменты. Стремительное расширение практики применения кредитных инструментов в целях внешнеторгового регулирования дало повод говорить о так называемых кредитных войнах. Государство все активнее переходит к долгосрочному и среднесрочному кредитованию участников внешнеторговой деятельности на условиях, более выгодных, чем те, что сформировались на национальном или международном кредитном рынке. В этих целях используются такие приемы, как "замораживание" процентной ставки, продление срока предоставления кредита, упрощение порядка его получения и др.
Государственное кредитование органично дополняется государственным страхованием (в первую очередь предоставлением государственных гарантий по внешнеторговым поставкам). Раскрывая сущность правительственных гарантий и определяя их место в механизме государственного регулирования внешней торговли, Л.В. Сабельников называет такие его преимущества, как расширение возможностей получения кредитов на льготных условиях, меньшая, по сравнению с частным сектором, стоимость страхования. Кроме того, он отмечает, что правительственные гарантии позволяют экспортерам получать денежные средства в банке сразу же после отгрузки товара, что значительно ускоряет платеж, а это в условиях нестабильности валютных курсов дает экспортеру выигрыш не только во времени, но и по размеру платежа.
Таким образом, применение финансовых и кредитных инструментов (налоговых льгот, субсидий, государственного кредитования и страхования внешнеторговых операций) содействует удешевлению вывоза товаров, делает его более безопасным и конкурентоспособным и тем самым обеспечивает выход отечественного производителя на новые внешние рынки.
Если активное применение финансово-кредитных инструментов в большей степени характерно для торговой политики промышленно развитых стран, отражая ее наступательный и экспансионистский характер, то использование валютных мер для регулирования внешней торговли свойственно прежде всего развивающимся странам. Валютные инструменты эффективно применяются в целях внешнеторгового регулирования в странах, где осуществляется нехватка свободно конвертируемой валюты (государства с переходной экономикой), а также наблюдается значительный рост дефицита платежного баланса.
В блоке валютных нетарифных мер наиболее востребованными являются мероприятия по регулированию валютного курса, способные привести к существенным изменениям величины выручки от внешнеторговой операции (ограничения на перемещение валюты, валютная интервенция, маневрирование банковскими процентными ставками и т.д.). И.И. Дюмулен указывает, что "эффективность действия всего протекционистского механизма (особенно таких его составных частей, как пошлины, субсидии, налоги) прямо зависит от состояния валютных курсов и во многом определяется ими".
Особое место в арсенале валютного регулирования внешней торговли занимают такие ограничения на расходование иностранной валюты, как требования о внесении импортного депозита (депонирование части стоимости внешнеторговой сделки за несколько месяцев до ее совершения (Размеры импортного депозита могут ставиться в зависимость от ставки импортной пошлины и других показателей)), предварительной уплате таможенных пошлин и др. Представление документов о внесении импортного депозита, предварительной уплате таможенной пошлины является необходимым условием завершения таможенного оформления и пропуска товара через таможенную границу.
Нетарифные меры - модернизирующийся инструментальный сегмент внешнеторгового регулирования. Развитие нетарифного инструментария происходит в рамках общего курса ВТО на либерализацию мировой торговли, одним из направлений которого является последовательная тарификация мер государственного регулирования международной торговли.