Международные соглашения
Комментарий к статье 38 Закона РФ "О таможенном тарифе": Международные соглашения
В статье 38 определено место международных соглашений в системе источников правового регулирования таможенно-тарифных отношений Российской Федерации. В соответствии с нормой, установленной комментируемой статьей Закона, вопрос о соотношении положений Закона и требований международных соглашений Российской Федерации решается в пользу последних: именно они имеют приоритет над нормами Закона и подлежат применению в случае, если Законом установлены иные правила, чем указанными договорами и соглашениями. Такое соотношение международного права и внутреннего таможенного законодательства является одним из принципиальных положений таможенного регулирования.
В силу своего суверенитета государство может самостоятельно регулировать таможенные отношения с помощью внутреннего законодательства. Однако такой путь обусловлен либо недостаточно развитым состоянием внешнеторговых связей, о чем свидетельствует и многовековой опыт развития таможенных систем до начала XIX века, либо проводимой государством политикой автаркии. В современных условиях международно-правовое регулирование таможенных отношений, особенно связанных именно с применением таможенных тарифов, приобретает все более важное значение. Основными целями международно-правового сотрудничества в таможенно-тарифной сфере являются координация общих вопросов таможенной политики государств, содействие сближению национальных норм, создание такого международного таможенного режима, который базировался бы на принципах международного права и достигнутых межправительственных договоренностях. В настоящее время общепризнано, что унификация национальных таможенно-правовых систем создает благоприятные условия для расширения международного экономического сотрудничества и углубления общемирового интеграционного процесса.
В комментируемой статье Закона называются лишь международные соглашения Российской Федерации. Однако в этой формулировке понятие "международные соглашения" не следует рассматривать в узком значении, исключающем, помимо собственно международных соглашений, иные формы международных юридических норм. В данном случае речь идет не только о том, что понятие "международные соглашения" включает формы той же родовой группы: договоры, протоколы, меморандумы. Это вполне логично, закономерно и, как представляется, не требует специального обоснования. Такой подход согласуется с нормой, установленной п. 2 ст. 1 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", в соответствии с которой данный закон "применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров)".
Наряду с соглашениями (договорами) к источникам международно-правовых норм, входящих в систему таможенно-тарифного регулирования, в определенных случаях могут быть отнесены и общепризнанные принципы и нормы международного права (далее вместе именуемые "общепризнанные международно-правовые принципы"). Такое широкое понимание содержания состава указанных источников можно обосновать следующими аргументами.
Согласно п. 4 ст. 1 ТК РФ международное сотрудничество осуществляется в целях гармонизации и унификации законодательства Российской Федерации с нормами международного права и с общепринятой международной практикой. Унификация в области таможенного регулирования, обусловленная развитием внешнеторговых связей, туристического обмена, гуманитарных контактов предполагает координацию основных направлений таможенной политики и соответствующих нормативных актов различных государств, выработку общих международных принципов, стандартов и норм таможенного регулирования на основе международного права и межправительственных договоренностей. Основными средствами унификации таможенных правил являются международные договоры и соглашения, а также принципы, стандарты и рекомендации, разработанные в рамках или под эгидой специализированных международных организаций (Совета таможенного сотрудничества / Всемирной таможенной организации (далее - СТС/ВТО), Генерального соглашения по тарифам и торговле / Всемирной торговой организации (далее - ГАТТ/ВТО) и др.).
В тексте самого Закона есть прямые указания на применение общепризнанных международно-правовых принципов. Например, согласно п. 1 ст. 12 Закона "система определения таможенной стоимости (таможенной оценки) товаров основывается на общих принципах таможенной оценки, принятых в международной практике, и распространяется на товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации". Для таможенной оценки товаров наибольшее распространение получили принципы, разработанные в рамках правовой системы ГАТТ/ВТО. Именно они рекомендованы для применения и используются для решения конкретных дел в судебно-арбитражной практике.
Принцип приоритета международно-правовых норм также не должен ограничиваться формально нормами Закона. Учитывая достаточно распространенную практику отсылочных норм в законодательном регулировании таможенно-тарифных отношений, данный принцип подлежит применению в отношении норм подзаконных актов, принятых на основе Закона РФ "О таможенном тарифе".
Например, согласно ст. 12 Закона порядок применения системы таможенной оценки товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ. Формально данный порядок должен быть принят на основании Закона. Однако сама возможность его принятия вызвана необходимостью детализировать, развить положения последнего, что на практике, как правило, приводит к установлению дополнительных требований и условий, обязательных для выполнения участниками таможенно-тарифных отношений.
Таким образом, если вследствие реализации положений Закона об издании подзаконных актов их нормы вступят в противоречие с международно-правовыми нормами, последние должны иметь приоритет над положениями этих подзаконных актов, как если бы шла речь о соотношении норм самого Закона и международно-правовых норм.
И, наконец, следует отметить, что установленное в комментируемой статье правило приоритета положений международных соглашений, а также общепризнанных международно-правовых принципов над нормами внутреннего законодательства полностью соответствует положениям Конституции РФ. Согласно статье 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Это дает возможность для прямого действия и применения норм международного права органами власти, в том числе органами правосудия. Заинтересованные лица могут при разрешении споров ссылаться прямо на принципы и нормы международного права.
Общепризнанные международно-правовые принципы занимают достаточно важное место в структуре международно-правовых источников таможенно-тарифного регулирования.
Общепризнанные принципы и нормы международного права представляют собой исторически обусловленное выражение в юридической форме важнейших закономерностей и основ современной системы международных отношений и международного права. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" под общепризнанными принципами международного права предлагается понимать "основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо", а под общепризнанной нормой международного права следует понимать "правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного". В этом же документе к общепризнанным принципам международного права отнесены принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Наряду с универсальными общепризнанными международно-правовыми принципами (мирного разрешения споров, соблюдения международных договоров и т.д.), в правовом регулировании таможенного тарифа можно выделить и специальные принципы, имеющие к данной сфере непосредственное отношение. Такие принципы сформировались из многолетней практики международно-правового сотрудничества по тарифным вопросам, а в настоящее время вырабатываются в рамках деятельности международных организаций. В мировом масштабе международное сотрудничество по таможенной проблематике осуществляется прежде всего через универсальные международные организации, например, ООН, Всемирную торговую организацию (ГАТТ/ВТО), Всемирную таможенную организацию (ранее именовавшуюся Советом таможенного сотрудничества - СТС).
В рамках правовой системы ГАТТ/ВТО сформировался ряд важнейших принципов международного права, в т.ч. при регулировании таможенно-тарифных отношений:
наибольшего благоприятствования;
недискриминации;
национального режима;
взаимности;
гласности внешнеторговой и таможенной политики;
регулирования торговли преимущественно тарифными методами и последовательного снижения величины ставок таможенных тарифов;
устранения барьеров в международной торговле;
ограниченного использования нетарифных средств регулирования;
разрешения споров посредством согласованного механизма;
предоставления тарифных преференций развивающимся и наименее развитым странам и др.
Нормативно-правовая составляющая системы ГАТТ/ВТО, как весьма точно отметил И.И. Дюмулен, кодифицирует "в систематизированном виде то, что обычно называют "общепринятая мировая практика",.. которая "опирается на сложную систему многосторонних отношений, конвенций и решений, уходящих своими корнями в глубь национальных законодательств крупнейших стран мира, и создает во многом общее международное правовое пространство...".
Всемирная таможенная организация (ранее - Совет таможенного сотрудничества) является одной из основных международных организаций, обеспечивающих функционирование международно-правовой системы регулирования таможенных отношений. Сегодня ее участниками являются 169 государства, в том числе все государства - участники СНГ. Наиболее известной и, без сомнения, очень важной стороной деятельности Всемирной таможенной организации является подготовка (самостоятельно или при содействии других международных организаций) и принятие конвенций по таможенным вопросам.
Международные соглашения как по общему их количеству, так и по перечню охватываемых ими вопросов и уровню правовой детализации, являются наиболее представительной группой источников международных норм, регулирующих таможенно-тарифные отношения. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", который применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.). Кроме того, вопросы относящиеся к международным договорам, в том числе и не нашедшие своего решения в названном Федеральном законе, регулируются общими нормами и принципами международного права и положениями Венской конвенции 1969 года, посвященной праву договоров с участием государств.
Можно выделить несколько видов международных договоров, с помощью которых регулируются таможенно-тарифные отношения.
Во-первых, это двусторонние и многосторонние межгосударственные соглашения, затрагивающие отдельные вопросы применения таможенного тарифа. К ним можно отнести, например, различные двусторонние договоры о предоставлении режима наибольшего благоприятствования, об упрощении таможенных тарифов, двусторонние соглашения, касающиеся таможенного статуса отдельных регионов, устанавливающих особый таможенный режим определенной части таможенной территории государства, включая особенности применения таможенных пошлин и т.д. Как правило, такие соглашения не посвящены исключительно вопросам таможенных тарифов, но тем не менее часто содержат весьма важные нормы, регулирующие отдельные аспекты их использования либо применение таможенно-тарифных инструментов и осуществления таможенных процедур, также непосредственно либо косвенно затрагивающих сферу таможенных тарифов.
В качестве примера двусторонних соглашений, содержащих отдельные нормы таможенно-тарифного регулирования, можно привести торговые договоры и соглашения, в которых, как правило, затрагиваются наиболее значимые аспекты торговых отношений стран-партнеров. Так, в статье III Соглашения о торговых и коммерческих отношениях между Российской Федерацией и Канадой, подписанного в Оттаве 19 июня 1992 года, установлено, что каждая из сторон этого Соглашения немедленно, безусловно и независимо от национальности перевозчика предоставляет другой стороне режим наиболее благоприятствуемой нации в том, что касается таможенных пошлин и сборов, применяемых в отношении экспорта и импорта товаров, включая методы взимания таких пошлин и сборов, положений, относящихся к таможенной оценке и т.д. При этом оговаривается, что положения режима наибольшего благоприятствования, содержащиеся в данном Соглашении, не распространяются, в частности, на преимущества, которые предоставлены или могут быть предоставлены в будущем любой из сторон в силу участия в таможенном союзе или в зоне свободной торговли, в которые входит в настоящее время или может войти в будущем любая из сторон, а также на преференции или преимущества, предоставленные другим странам и разрешенные в рамках ГАТТ/ВТО или в рамках других международных соглашений, совместимых с ГАТТ/ВТО.
Отдельные аспекты таможенно-тарифного регулирования затрагиваются и в многосторонних конвенциях. Так, статьей 36 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года установлено правило освобождения от таможенного обложения предметов, ввозимых дипломатами для личного пользования. Таможенно-тарифные льготы распространяются на членов дипломатического персонала представительств и на членов их семей, проживающих вместе с ними. Отдельные таможенные льготы (освобождение от таможенных пошлин и сборов на предметы первоначального обзаведения) распространяются на сотрудников административно-технического персонала иностранного дипломатического представительства и членов их семей, если они не проживают постоянно в Российской Федерации. Тот же таможенный режим, что и для дипломатических представительств, предоставляется консульским представительствам, представителям иностранных государств, членам парламентских и правительственных делегаций, а также на основе взаимности сотрудникам делегаций иностранных государств, которые приезжают в Российскую Федерацию для участия в межгосударственных переговорах, международных конференциях и совещаниях или с другими официальными поручениями. Таможенно-тарифные льготы для международных межправительственных организаций, представительств иностранных государств при межправительственных организациях определяются соответствующими международными договорами России, среди которых можно назвать Конвенцию от 13 февраля 1946 года о привилегиях и иммунитетах Объединенных наций, Венскую конвенцию от 14 марта 1975 года о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера, Конвенцию о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества.
Во-вторых, к рассматриваемой группе могут быть отнесены международные многосторонние или двусторонние соглашения, определяющие условия развития таможенной интеграции соседних государств, неотъемлемой составной частью которых является и комплексное регулирование таможенного обложения, использования общего таможенного тарифа. Примером таких договоров могут служить международно-правовые документы, лежащие в основе создания таможенной интеграции России с государствами - бывшими участниками Союза ССР.
В-третьих, отдельную группу составляют многосторонние договоры, содержащие международные правила трансграничного перемещения отдельных товаров (предметов) и использования различных способов их транспортировки (доставки). Данные соглашения, как правило, лишь в самой общей форме либо фрагментарно затрагивают таможенно-тарифные вопросы, но, учитывая предмет регулирования и сферу их применения, весьма часто содержат нормы, касающиеся применения таможенных тарифов (прежде всего в отношении применения таможенных пошлин в отношении таких товаров (предметов) и средств их транспортировки). Например, к указанным международным соглашениям можно отнести международные конвенции, касающиеся правил пересылки международных почтовых отправлений, освоения природных ресурсов в Мировом океане, и т.д.
В-четвертых, особого упоминания заслуживают специальные договоры (включая соглашения, разрабатываемые в рамках международных организаций), посвященные созданию международных стандартов и правил для регулирования различных аспектов применения таможенных тарифов. Прежде всего, это Генеральное соглашение по тарифам и торговле и принятые в его развитее договоренности (например, Соглашение о таможенной оценке товаров).
Россия участвует в целом ряде различных двусторонних и многосторонних таможенных конвенций, посвященных вопросам применения таможенного тарифа. В качестве примера многосторонней таможенной конвенции можно привести Международную конвенцию о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров, а двустороннего международно-правового акта - Соглашение от 16 декабря 1994 года между Правительством РФ и Правительством США о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, перемещаемых в рамках российско-американского сотрудничества в области исследования и использования космического пространства в мирных целях. Примером таможенного соглашения России с международной организацией может служить Соглашение относительно таможенного оформления и беспошлинного ввоза и вывоза товаров в рамках сотрудничества в исследовании и использовании космического пространства, подписанное 18 ноября 1997 года между Правительством России и Европейским космическим агентством.
В-пятых, отдельный вид соглашений образуют многочисленные международные таможенные конвенции и договоры, затрагивающие отдельные вопросы таможенно-тарифного регулирования и применения таможенных пошлин, например, в рамках отдельных таможенных режимов и таможенных процедур (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур, иначе называемая Киотской конвенцией). Еще одним примером таких соглашений являются таможенные конвенции, направленные на унификацию правил применения таможенных режимов транзита при перевозке грузов в международном дорожном сообщении (например, Конвенция МДП (TIR) 1949 г., новая редакция которой принята в 1975 г.) и временного ввоза (вывоза) товаров. В послевоенный период в рамках деятельности международных организаций (прежде всего Совета таможенного сотрудничества, а также организаций системы ООН) было принято свыше пятнадцати международных соглашений, затрагивающих в той или иной степени вопросы применения таможенного режима временного ввоза (вывоза). В таможенных конвенциях о временном ввозе, к которым Россия присоединилась в 1995 году (Таможенная конвенция о карнете АТА для временного ввоза товаров 1961 года, Стамбульская конвенция о временном ввозе) предусмотрены правила освобождения иностранных товаров от таможенных пошлин, если такие товары (в определенных ситуациях) будут временно находиться на территории другого государства. Отдельные нормы тарифного регулирования содержатся и в Конвенции о таможенных льготах для туристов.
Специальное место среди международных источников норм таможенного права в целом и регламентирующих применение таможенных тарифов в частности занимают международные соглашения, лежащие в основе создания таможенных интеграционных объединений государств и обеспечивающие их функционирование и развитие.
Среди таких источников, имеющих непосредственное отношение к созданию таможенного союза в рамках СНГ, можно назвать следующие (в хронологическом порядке):
Соглашение о порядке транзита от 8 февраля 1992 года;
Соглашение о принципах таможенной политики от 13 марта 1992 года (которым было утверждено Положение о Таможенном совете);
Соглашение о порядке таможенного оформления транзитных грузов от 2 апреля 1992 года;
Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 года;
Правила определения страны происхождения товара от 24 сентября 1993 года;
Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года;
Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 15 апреля 1994 года;
Основы таможенных законодательств государств - участников СНГ от 10 декабря 1994 года;
Единая методология таможенной статистики внешней торговли стран СНГ от 10 декабря 1994 года;
Соглашение о единой товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности СНГ от 3 ноября 1995 года.