Комментарий Найробийской конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений

 

Контрабанда и иные таможенные преступления представляют угрозу экономической и общественной безопасности сразу нескольких государств, поскольку таможенные преступления совершаются на территории двух или более государств. Контрабанда и другие таможенные преступления относятся к преступлениям международного характера. Наибольшую угрозу экономической и общественной безопасности государств среди таможенных преступлений представляет контрабанда. Она является питательной средой международного терроризма, средством незаконных операций с наркотическими и психотропными веществами, незаконного оборота оружия, фальшивомонетничества, средством незаконного вывоза за границу культурных ценностей. Контрабанда характеризуется высокой степенью организованности, технической оснащенности и международными связями. Наказание за совершение контрабанды устанавливается в национальном законодательстве всех государств (в уголовном, административном, таможенном или налоговом законодательстве). Борьба с контрабандой невозможна без тесного сотрудничества между государствами.
В целях повышения эффективности деятельности государств, направленной на борьбу с контрабандой и другими опасными таможенными правонарушениями, посягающими не только на национальный, но и на международный правопорядок, 9 июня 1977 года на сессии Совета таможенного сотрудничества в Найроби (Кения) была принята Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (International Convention on mutual administrative assistance for prevention, investigation and repression of customs offences). Конвенция Найроби вступила в силу 21 мая 1980 года, через три месяца после того, как пять государств (Иордания, Малави, Малайзия, Пакистан, Марокко) подписали ее в установленном порядке.
Конвенция Найроби является многосторонним международно-правовым договором, назначение которого - создать правовую основу сотрудничества и взаимодействия государств в борьбе с контрабандой и иными таможенными правонарушениями. Конвенция устанавливает механизм оказания взаимной помощи иностранными государствами в рамках их международного сотрудничества.
Конвенция имеет юридически обязательный характер для государств-участников. В настоящее время участниками Конвенции является 51 государство. Российская Федерация присоединилась к Конвенции в 1994 году. На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 года N 1215 "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений" Министерство иностранных дел Российской Федерации уведомило депозитария Конвенции о присоединении к ней Российской Федерации и принятии приложения X к этой Конвенции.
Конвенция состоит из преамбулы и 6 глав, включающих 23 статьи. К ней принято 11 приложений, относящихся к конкретной области сотрудничества в борьбе с контрабандой и иными нарушениями таможенных правил. Каждое приложение к Конвенции является самостоятельным международно-правовым договором. В настоящее время наибольшее число государств - участников Конвенции (43 государства, в том числе и Российская Федерация) заявили о принятии в качестве обязательных для себя положений, содержащихся в приложении X "Помощь в борьбе с контрабандой наркотических средств и психотропных веществ".
Официальный текст Конвенции составлен на английском и французском языках, сдан на хранение Генеральному секретарю Совета таможенного сотрудничества и размещен на официальном сайте Всемирной таможенной организации (World Customs Organization, до 1994 года именуемой Customs Cooperation Council - Советом таможенного сотрудничества).

В преамбуле Конвенции Найроби отмечается, что нарушения таможенного законодательства наносят ущерб не только экономическим интересам (налоговым интересам государств, законным интересам торговли), но и представляют угрозу для социальной сферы жизни людей. В преамбуле Конвенции также указывается, что борьба с таможенными правонарушениями может быть более эффективной при сотрудничестве таможенных служб иностранных государств в правоохранительной сфере и что такое сотрудничество является одной из целей Конвенции о создании Совета таможенного сотрудничества 1950 года.
Механизм оказания взаимного административного содействия в правоохранительной деятельности таможенных служб по уголовным и административным делам о таможенных правонарушениях предусмотрен положениями глав II, III, IV и V Конвенции. Завершается Конвенция главой VI "Заключительные положения". В этой главе регламентированы следующие процедуры: порядок разрешения споров относительно применения или толкования настоящей Конвенции, порядок присоединения к Конвенции и внесения в нее поправок, правила о вступлении в силу Конвенции и сроке ее действия, правила вступления в силу принятых к ней поправок. А также в последней главе Конвенции закреплены полномочия Генерального секретаря Совета таможенного сотрудничества относительно уведомления о всевозможных вопросах, связанных с вступлением в силу и действием настоящей Конвенции.
Глава I Конвенции посвящена определениям таможенных терминов, используемых в Конвенции. Конвенция Найроби открывается статьей, раскрывающей содержание используемых в тексте Конвенции основных терминов: "таможенное законодательство", "таможенное правонарушение", "обман таможни", "контрабанда", "импортные и экспортные пошлины и налоги", "лицо", "совет", "постоянный технический комитет", "ратификация".
Термин "таможенное правонарушение" ("Customs offence") Конвенция определяет как любое нарушение таможенного законодательства или попытку такого нарушения (пункт "b" статьи 1). Практически во всех странах под таможенным правонарушением понимают правонарушение, которое выражается в нарушении таможенных правил - правил, установленных таможенным законодательством или действующих в сфере таможенного дела. Таможенное правонарушение следует рассматривать как виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие), выразившееся в неисполнении либо ненадлежащем исполнении предписаний таможенного законодательства. Значение термина "таможенное законодательство" ("Customs law") раскрыто в предыдущем пункте "a" статьи 1 Конвенции.
Таможенные правонарушения по степени и характеру общественной вредности делятся на таможенные преступления (преступные деяния) и проступки (административные правонарушения в области таможенного дела, нарушения таможенных правил). Таможенные преступления и проступки представляют собой противоправные деяния, посягающие на экономическую безопасность государства и его финансовые интересы. Составы таможенных преступлений и проступков, а также наказание за их совершение устанавливаются в национальном законодательстве.
В российском и зарубежном уголовном праве различают оконченное и неоконченное преступления. Неоконченным преступлением признаются приготовление к преступлению и покушение на преступление. Во многих странах национальным законодательством предусмотрена уголовная ответственность не только за совершение таможенного преступления, но и за попытку его совершения (приготовление и покушение). Подобный подход применим только к умышленным преступлениям. В этой связи положения настоящей Конвенции распространяются на случаи пресечения, расследования и предотвращения таможенных правонарушений (и оконченных, и неоконченных).
Термин "обман таможни" ("Customs fraud") означает таможенное правонарушение, при котором лицо обманывает таможенный орган и таким образом частично или полностью уклоняется от уплаты импортных или экспортных пошлин и налогов, либо обходит установленные таможенным законодательством запреты или ограничения, либо получает другие выгоды в нарушение таможенного законодательства (пункт "c" статьи 1 Конвенции).
Значение термина "импортные и экспортные пошлины и налоги" ("import or export duties and taxes") раскрыто в пункте "e" статьи 1 Конвенции. Под "импортными и экспортными пошлинами и налогами" следует понимать таможенные пошлины, а также все другие пошлины, налоги и прочие сборы, взимаемые при или в связи с ввозом или вывозом товаров, за исключением сборов, размер которых ограничен приблизительной стоимостью оказанных услуг. Это понятие охватывает все виды таможенных платежей, взимаемых в трансграничном обороте, т.е. при перемещении товаров и транспортных средств через таможенные границы или в связи с таким перемещением. В соответствии с национальным законодательством к таможенным платежам относятся только те платежи, обязанность по взиманию которых возложена на таможенные органы государства. Таможенные органы контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты таких платежей и принимают меры по их принудительному взысканию. Перечень таможенных платежей (пошлин, налогов и сборов) устанавливается национальным законодательством (таможенным, налоговым или иным законодательством).
Термин "контрабанда" ("smuggling") раскрывается в пункте "d" статьи 1 Конвенции как обман таможни, состоящий в перемещении товаров через таможенную границу в любой скрытой форме. Контрабанда является одним из видов таможенных правонарушений. Контрабандой признается всякое незаконное перемещение через таможенную границу товаров (любого имущества, транспортных средств или иных предметов), совершенное любым способом, выражающимся в обмане таможенного органа. Способы совершения данного противоправного деяния, позволяющие квалифицировать незаконное перемещение товаров и иных предметов через таможенную границу как контрабанду, предусмотрены национальным законодательством, как правило, уголовным законодательством. В некоторых странах способы совершения контрабанды, как и другие квалифицирующие признаки рассматриваемого преступления, указаны в таможенном или налоговом законодательстве.
Так, например, согласно ст. 188 Уголовного кодекса РФ способами совершения контрабанды являются перемещение товаров помимо таможенного контроля; перемещение товаров с сокрытием от таможенного контроля; перемещение товаров с обманным использованием документов или средств таможенной идентификации; недекларирование товаров, а равно недостоверное декларирование товаров.
В соответствии с параграфом 372 Положения о налогах ФРГ (Abgabenordnung vom 16 Marz 1976) под контрабандой понимается ввоз, вывоз или транзит товаров в нарушение запрета. Порядок перемещения товаров через таможенную границу, включая запреты на такое перемещение, установлены законодательством ФРГ о налогах и таможенных платежах.
В главе II "Сфера применения Конвенции", главе III "Общие положения об оказании содействия", главе IV "Прочие положения", а также в главе V "Роль Совета и Постоянного технического комитета" описан механизм оказания взаимного административного содействия в правоохранительной деятельности таможенных служб по уголовным и административным делам о таможенных правонарушениях.
Согласно предписаниям статьи 2 Конвенции государства, ставшие участниками Конвенции, независимо от того, приняли ли они обязательства по одному или нескольким приложениям к ней, соглашаются, что их таможенные службы будут оказывать друг другу взаимное административное содействие в целях предотвращения, расследования и пресечения таможенных правонарушений по правилам настоящей Конвенции.
Взаимное административное содействие в соответствии с положениями Конвенции включает в себя возможность таможенной службы одного государства - участника Конвенции обратиться к другому государству - участнику Конвенции с просьбой об оказании помощи в ходе любого расследования либо в связи с любым административным или судебным разбирательством, проводимым по делам о таможенных правонарушениях. Если расследование или разбирательство по делам о таможенных правонарушениях проводится не таможенной службой, а другим органом, то просьба об оказании взаимной административной помощи должна быть ограничена рамками компетенции этого органа в данном расследовании или разбирательстве.
Взаимное административное содействие не распространяется на просьбы об аресте лиц, а также взимании пошлин, налогов, сборов, штрафов и других денежных средств.
В Конвенции предусмотрены два исключения из принципа взаимности, лежащего в основе механизма оказания административного содействия в правоохранительной деятельности таможенных служб по делам о таможенных правонарушениях. Первое исключение сформулировано в статье 3 Конвенции, где предусматривается возможность государства - участника Конвенции отказать в предоставлении запрашиваемого содействия или оказать его при определенных условиях. Если государство считает, что запрашиваемое содействие наносит ущерб его суверенитету, безопасности или другим важным национальным интересам либо наносит ущерб законным торговым интересам любого государственного или частного предприятия, оно может отказать в предоставлении такого содействия или оказать его, обусловив определенными условиями или требованиями.
Второе исключение из принципа взаимности оказания содействия таможенным службам по вопросам правоохранительной деятельности изложено в статье 4 Конвенции. Если таможенная служба одного государства - участника Конвенции обращается с просьбой об оказании содействия, которое оно, в случае аналогичного обращения другого государства, оказать не сможет, тогда в запросе на это должно быть обращено внимание. Выполнение такой просьбы осуществляется по усмотрению запрошенной Стороны.
Далее в Конвенции закреплен очень важный элемент механизма оказания взаимного административного содействия в правоохранительной деятельности таможенных служб по уголовным и административным делам о таможенных правонарушениях: государства - участники Конвенции при оказании содействия в рассматриваемой сфере не ограничены положениями настоящей Конвенции. Статья 11 Конвенции допускает возможность оказания любого более широкого взаимного содействия, которое отдельные Договаривающиеся Стороны предоставляют или могут предоставлять друг другу в будущем.
Согласно предписаниям статьи 6 Конвенции связь между государствами - участниками Конвенции осуществляется непосредственно через таможенные службы этих государств. Таможенные службы назначают подразделения (управления, отделы) и официальных лиц, ответственных за такую связь, и сообщают Генеральному секретарю Совета таможенного сотрудничества (ныне - Всемирной таможенной организации) их фамилии и адреса. Генеральный секретарь передает эту информацию другим государствам - участникам Конвенции.
Взаимное административное содействие государства - участники Конвенции оказывают на основании письменных запросов о содействии (пункт 1 статьи 7 Конвенции). Запрос о содействии оформляет таможенная служба государства - участника Конвенции, обращающегося за административной помощью по делам о таможенных правонарушениях. Такой запрос адресуется таможенной службе иностранного государства, являющегося участником настоящей Конвенции, - таможенной службе запрошенной Договаривающейся Стороны. Таможенная служба запрошенного государства обязана принять все необходимые меры для выполнения запроса о содействии и дать на него письменный ответ в возможно короткий срок с учетом соблюдения требований своего национального законодательства.
Так, например, в Российской Федерации порядок подготовки и исполнения подобных запросов о правовой помощи в таможенных делах регламентирован Инструкцией о порядке подготовки международных запросов по делам об административных правонарушениях и в связи с проведением оперативных проверок, утвержденной Приказом ФТС России от 27 июля 2006 года N 703.
Международные запросы направляются исключительно по вопросам правоохранительной деятельности в сфере таможенного дела, а именно: для ведения работы по борьбе с контрабандой, иными таможенными преступлениями и нарушениями таможенных правил. Указанная Инструкция определяет порядок применения должностными лицами таможенных органов Российской Федерации статьи 26.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях и статей 6, 7 и 14 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".
Таможенные органы Российской Федерации, являясь правоохранительными по своим функциям, правомочны осуществлять:
оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия таможенных преступлений, а также в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
неотложные следственные действия и дознание по уголовным делам в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (нарушениях таможенных правил) и привлекать лиц к ответственности за совершение таких правонарушений в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Международные запросы могут быть направлены в таможенные службы иностранных государств и международные правоохранительные организации:
а) по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 16.1, 16.2, 16.3, 16.9, 16.17, 16.18, 16.19, 16.21 Кодекса РФ об административных правонарушениях;
б) по уголовным делам с соблюдением требований ст. 453 Уголовно-процессуального кодекса РФ.
Основанием для подготовки международных запросов является необходимость получения доказательств по делу об административном правонарушении или подтверждающих сведений по материалам оперативных проверок, а также наличие правовой базы сотрудничества с таможенными органами иностранных государств и международными правоохранительными организациями.
Содействие другим российским правоохранительным органам в направлении международных запросов осуществляется на основании наличия правовой базы сотрудничества с правоохранительными органами иностранных государств, в которой соответствующие правоохранительные органы Российской Федерации наряду с ФТС России указаны в качестве компетентных органов сторон, уполномоченных осуществлять сотрудничество, либо в рамках подписанных межведомственных договоренностей о соответствующем информационном обмене.
Согласно предписаниям статьи 7 Конвенции запросы о содействии должны содержать сведения, необходимые для оказания такого содействия. Кроме того, таможенная служба запрашивающей Стороны обязана приложить к запросу документы, которые сочтет полезными для осуществления помощи по делам о таможенных правонарушениях.
Тайна сведений и информации, содержащихся в направляемых по запросам документах, гарантируется в соответствии с положениями Конвенции. Согласно статье 5 Конвенции любые сведения, документы и другая информация, переданные и полученные во исполнение настоящей Конвенции, используются исключительно в целях Конвенции и охраняются в получившем их государстве так же, как и сведения, документы и другая информация, полученные на его территории. Сведения, документы и другая информация, переданные и полученные во исполнение настоящей Конвенции, могут быть использованы в других целях только с письменного разрешения предоставившей их таможенной службы.
Письменные запросы об оказании содействия должны быть составлены на языке, приемлемом для соответствующих государств - участников Конвенции. Все документы, прилагаемые к запросам, переводятся на взаимоприемлемый для сторон язык, если подлинные документы составлены на других языках, кроме английского и французского. В пункте 3 статьи 7 Конвенции указано, что Договаривающиеся Стороны в любых случаях принимают запросы об оказании содействия и прилагаемые к ним документы, составленные на английском или французском языках или с приложенным переводом на эти языки.
Если запрос об оказании содействия в рамках настоящей Конвенции ввиду срочности не был оформлен в письменной форме, запрошенная Сторона вправе потребовать письменное подтверждение необходимости осуществления помощи в правоохранительной сфере у таможенной службы запрашивающей стороны.
Инструкцией о порядке подготовки международных запросов по делам об административных правонарушениях и в связи с проведением оперативных проверок, утвержденной Приказом ФТС России от 27 июля 2006 года N 703, предусмотрено, в частности, следующее правило. Переписка с таможенными службами иностранных государств и международными правоохранительными организациями ведется по почте. В отдельных случаях допускается передача международного запроса факсимильной связью или электронной почтой с обязательной досылкой по почте (пункт 4 Инструкции).
В исключительных случаях, связанных с необходимостью получения из приграничных таможенных органов иностранных государств срочной оперативной информации, прямой обмен правоохранительными данными и международными запросами может быть осуществлен территориальными таможенными органами только с санкции начальника соответствующей оперативной таможни с обязательным последующим направлением в адрес Главного управления по борьбе с контрабандой ФТС России копий соответствующих запросов и полученных на них ответов, а также докладов о результатах проверки (пункт 35 указанной Инструкции).
Таможенные службы государств - участников Конвенции вправе утверждать перечни официальных лиц, правомочных подписывать соответствующие документы по переписке в рамках осуществления сотрудничества на основе настоящей Конвенции.
Прямой обмен правоохранительной информацией и международными запросами между таможенными органами Российской Федерации и правоохранительными органами таможенных служб иностранных государств в рамках развития приграничного сотрудничества может осуществляться исключительно на основании действующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных соглашений, определяющих порядок такого взаимодействия. В частности, обмен международными запросами по вопросам правоохранительной деятельности предусмотрен межправительственными соглашениями о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах с участием Российской Федерации, протоколом 2 к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, о взаимном административном содействии в целях надлежащего применения таможенного законодательства от 24 июня 1994 года, межведомственными договоренностями ФТС России с таможенными службами иностранных государств и международными правоохранительными организациями.
Таможенный кодекс Таможенного союза, принятый решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 года N 17, определяет механизм оказания взаимной административной помощи между таможенными органами государств - участников Таможенного союза (Российской Федерации, Казахстана и Республики Беларусь). Статья 124 Таможенного кодекса Таможенного союза предусматривает, что обмен информацией между таможенными органами производится в соответствии с международными договорами государств - участников Таможенного союза, в том числе с использованием информационных систем и информационных технологий.
Механизм оказания взаимной административной помощи в правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан определен Соглашением о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 указанного Соглашения обмен информацией между таможенными органами государств - участников Таможенного союза осуществляется в письменной и (или) электронной формах посредством: направления запросов и предоставления информации; направления информации по собственной инициативе; обмена нормативными и иными правовыми актами.
Указанное Соглашение также регламентирует иные вопросы организации обмена информацией между таможенными органами государств - участников Таможенного союза. Кроме того, Соглашение от 21 мая 2010 года определяет порядок направления и исполнения запросов об оказании содействия, механизм обмена нормативными и иными правовыми актами в рамках подобной деятельности, процедуру проведения отдельных форм таможенного контроля по поручению таможенного органа одного из государств - участников Таможенного союза компетентному органу другого государства - участника Таможенного союза.
Национальным законодательством государств устанавливаются конкретные требования к подготовке международных запросов об оказании содействия в сфере таможенного дела.
Статья 8 Конвенции регламентирует очень важный элемент механизма оказания взаимного административного содействия в правоохранительной деятельности таможенных служб по уголовным и административным делам о таможенных правонарушениях - порядок возмещения расходов, возникающих в связи с исполнением положений настоящей Конвенции. Конвенцией предусмотрено, что расходы могут возникать у государств-участников по поводу привлечения экспертов и свидетелей для оказания взаимного административного содействия в таможенных делах. Такие расходы оплачиваются государством, которое обращается с запросом об оказании содействия. Требования о возмещении любых других расходов, связанных с выполнением настоящей Конвенции, должны быть отклонены.
В главе V "Роль Совета и Постоянного технического комитета" перечислены полномочия Совета таможенного сотрудничества (ныне Всемирная таможенная организация) и его Постоянного технического комитета, связанные с реализацией и применением Конвенции, а также совершенствованием международно-правового механизма, установленного Конвенцией.
Согласно пункту 1 статьи 12 Конвенции Совет таможенного сотрудничества несет ответственность за применение и совершенствование настоящей Конвенции.
В этих целях Постоянный технический комитет под руководством Совета таможенного сотрудничества и в соответствии с любыми его указаниями выполняет следующие функции:
а) представляет Совету таможенного сотрудничества предложения о поправках к настоящей Конвенции, которые он может счесть необходимыми;
б) дает заключения по толкованию положений Конвенции;
в) поддерживает отношения с другими заинтересованными международными организациями и, в частности, с компетентными органами Организации Объединенных Наций, с ЮНЕСКО и с Международной организацией уголовной полиции (ИНТЕРПОЛом) по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и борьбы с незаконным оборотом произведений искусства, антиквариата и других культурных ценностей;
г) предпринимает любые действия, которые могли бы способствовать продвижению основных целей Конвенции, и, в частности, изучает новые методы и процедуры, облегчающие предотвращение, расследование и пресечение таможенных правонарушений, проводит совещания и так далее;
д) выполняет такие задачи, которые Совет таможенного сотрудничества может поставить в связи с положениями Конвенции.
Положениями статьи 13 Конвенции завершается описание механизма оказания взаимного административного содействия в правоохранительной деятельности таможенных служб по уголовным и административным делам о таможенных правонарушениях. Указанная статья предусматривает, что в целях голосования в Совете таможенного сотрудничества и Постоянном техническом комитете каждое приложение рассматривается как отдельная Конвенция.
В заключительной главе VI Конвенции регламентированы следующие процедуры: порядок разрешения споров относительно применения или толкования настоящей Конвенции, порядок присоединения к Конвенции и внесения в нее поправок, правила о вступлении в силу Конвенции и сроке ее действия, правила вступления в силу принятых к ней поправок. А также закреплены полномочия Генерального секретаря Совета таможенного сотрудничества как депозитария настоящей Конвенции.
В соответствии с положениями статьи 14 Конвенции любые споры между государствами - участниками настоящей Конвенции относительно ее толкования или применения разрешаются путем переговоров между ними.
Статья 15 Конвенции определяет порядок присоединения к Конвенции. Любое государство - член Совета таможенного сотрудничества и любое государство - член Организации Объединенных Наций или ее специализированных учреждений может стать Договаривающейся Стороной Конвенции (путем ее подписания без оговорки о ратификации; путем сдачи на хранение документа о ратификации после подписания ее с оговоркой о ратификации; путем присоединения к Конвенции).
При подписании, ратификации или присоединении к настоящей Конвенции каждое государство указывает приложение или приложения, которые оно принимает, причем необходимо принять по крайней мере одно приложение. В дальнейшем оно может сообщить Генеральному секретарю Совета таможенного сотрудничества о принятии еще одного или нескольких приложений. Документы о ратификации или присоединении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета таможенного сотрудничества.
Согласно пункту 5 статьи 15 Конвенции Договаривающимися Сторонами настоящей Конвенции могут стать не только государства, но и их таможенные либо экономические союзы.



Таможенные услуги

Участнику ВЭД

Таможенному брокеру