Международно-правовое регулирование отношений в рамках Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации
В связи с созданием Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана положения таможенного законодательства претерпели существенные изменения. Союз представляет собой форму торгово-экономической интеграции, предусматривающую единую таможенную территорию. В ее пределах во взаимной торговле товарами, происходящими с этой территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на таможенной территории Союза, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.
Правовое регулирование таможенных отношений в рамках Таможенного союза осуществляется законодательством Союза. Если этим законодательством отношения не урегулированы, то применяются нормы национального законодательства, но до их установления на уровне Таможенного союза.
Таможенное законодательство Союза состоит из:
1) Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС);
2) международных договоров государств - членов Таможенного союза;
3) решений Комиссии Таможенного союза.
Обратимся к рассмотрению общей характеристики ТК ТС.
Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза (решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза") был утвержден 27 ноября 2009 г. решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств. Примечательно, что еще до вступления Договора в силу был принят Протокол (Протокол от 16 апреля 2010 г. "О внесении изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года"), внесший многочисленные изменения и дополнения в ТК ТС. Думается, указанное обстоятельство связано с ускоренным формированием Таможенного союза, невозможностью за короткий период создать единый для трех стран и при этом доработанный, грамотный с точки зрения юридической техники нормативный акт. ТК ТС был ратифицирован Российской Федерацией 2 июня 2010 г. (Федеральный закон от 2 июня 2010 г. N 114-ФЗ "О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза"). В России он применяется с 1 июля 2010 г.
ТК ТС включает в себя 373 статьи. Он состоит из Общей и Специальной частей. Общая часть, состоящая из трех разделов, посвящена основным положениям, таможенным платежам и таможенному контролю. Специальная часть состоит из пяти разделов, регулирующих таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации; таможенные операции, связанные с помещением товаров под таможенную процедуру; таможенные процедуры; особенности перемещения через таможенную границу и совершения таможенных операций в отношении отдельных категорий товаров; переходные отношения.
Поскольку документ закрепляет все основные вопросы таможенного регулирования, можно сделать вывод о том, что он занимает центральное место в системе таможенного законодательства Таможенного союза.
ТК ТС ввел ряд новшеств в регулировании таможенных отношений. Изменениям подверглись некоторые термины (например, было уточнено понятие товара), появились некоторые новые понятия (такие, как "авария", "припасы", "экспресс-груз", и др.).
Многочисленны изменения в части регулирования таможенного оформления (сокращается период оформления грузовой таможенной декларации с трех до двух дней; у декларанта появляется возможность внесения изменений в таможенную декларацию до и после выпуска товаров и пр.).
Виды таможенных платежей остались прежними. Таможенные пошлины, налоги уплачиваются в валюте государства - члена Таможенного союза, в котором подлежат уплате. Однако было изменено понятие таможенных сборов. Они взимаются таможенными органами за совершение ими действий, связанных с выпуском товаров, таможенным сопровождением товаров, а также за совершение иных действий, установленных ТК ТС и (или) законодательством государств.
Появились новые формы таможенного контроля: учет товаров, находящихся под таможенным контролем, проверка системы учета товаров и отчетности, а также таможенная проверка.
Изменения коснулись практически всех положений ранее действовавшего таможенного законодательства.
Особенностью ТК ТС явилось большое количество в нем отсылочных норм. Указанное обстоятельство негативно оценивается теоретиками, а также вызывает обеспокоенность у бизнес-сообщества.
Профессор О.Ю. Бакаева оценивает рассматриваемое обстоятельство как негативное по двум причинам. Во-первых, это усложняет изучение и использование положений таможенного законодательства как должностными лицами таможенных органов, так и частными субъектами таможенных правоотношений. Во-вторых, регламентация ряда важнейших таможенных процедур на уровне государств - членов Таможенного союза может привести как к разнообразному правовому регулированию, так и к отсутствию единообразия в рамках реализации тех или иных норм. В такой ситуации бизнес оперативно среагирует на различия в нормативных документах и будет находить всевозможные способы для применения законодательства того государства, какое видится ему более выгодным в ракурсе минимизации таможенных издержек.
В то же время президент Российского союза промышленников и предпринимателей А. Шохин считает, что, поскольку отсылочные нормы регулируют вопросы, по которым стороны не смогли договориться, в результате может возникнуть ситуация, при которой большинство вопросов в Таможенном союзе будет передано для регулирования национальным органам, что сведет на нет многие позитивные последствия интеграции.
Думается, что приведенные точки зрения являются обоснованными. Большое число отсылочных норм скажется на эффективности правового регулирования, затруднит процесс правоприменительной практики, создаст препятствия для использования норм добросовестными субъектами хозяйственной деятельности и условия для безнаказанного злоупотребления правами со стороны недобросовестных субъектов хозяйственной деятельности.
С учетом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что ТК ТС имеет и достоинства, и недостатки. К положительным аспектам можно отнести то, что он является единым для трех стран, юридически и логически цельным, внутренне согласованным актом. Это делает таможенное законодательство Таможенного союза более компактным, согласованным, что существенно упрощает его понимание и применение. Однако сжатые сроки разработки и принятия ТК ТС не лучшим образом отразились на его содержании, о чем свидетельствуют как многочисленные изменения, внесенные еще до вступления в силу ТК ТС, так и большое число норм, отсылающих к национальному законодательству. Указанные обстоятельства, безусловно, могут негативно отразиться на скорейшем достижении целей и задач интеграции.
Помимо ТК ТС к таможенному законодательству Таможенного союза относятся и международные договоры государств-членов. Протокол "О порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним" (Протокол от 6 октября 2007 г. "О порядке вступления в силу международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним". Ратифицирован Федеральным законом от 27 октября 2008 г. N 189-ФЗ "О ратификации Протокола о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним"), принятый Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией, подразделил международные договоры, составляющие договорно-правовую базу Таможенного союза, на две части:
1) международные договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС;
2) международные договоры, направленные на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза.
Перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза (решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 6 октября 2007 г. N 1 "О формировании правовой базы Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества" (с изм. от 27 ноября 2009 г.)) (далее - Перечень), был утвержден Межгосударственным советом ЕврАзЭС (высшим органом Таможенного союза) на уровне глав государств 6 октября 2007 г. При этом положения международных договоров, включенных в Перечень, не препятствуют заключению между Сторонами новых договоров.
В первую часть Перечня международных договоров вошли Соглашения о Таможенном союзе, заключенные сторонами, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества и др.
К международным договорам, направленным на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза, отнесены Договор о Комиссии Таможенного союза (Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. (в ред. от 9 декабря 2010 г.). Ратифицирован Федеральным законом от 27 октября 2008 г. N 188-ФЗ "О ратификации Договора о Комиссии Таможенного союза"), Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 6 октября 2007 г. Ратифицирован Федеральным законом от 27 октября 2008 г. N 187-ФЗ "О ратификации Договора о создании Единой таможенной территории и формировании Таможенного союза"), Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании (Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. "О едином таможенно-тарифном регулировании". Ратифицировано Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 253-ФЗ "О ратификации Соглашения о едином таможенно-тарифном регулировании") и др. Примечательно, что выход Стороны из любого Договора, включенного во вторую часть Перечня, означает выход из всех международных договоров, относящихся к ней.
Не вошло в указанные группы еще более двух десятков договоров. В их числе Соглашение "Об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие)", Соглашение о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза и др.
Все перечисленные договоры требуют ратификации и имплементации в действующее законодательство страны. Их значение заключается в том, что они направлены на регулирование вопросов, не урегулированных ТК ТС.
Важным источником законодательства Таможенного союза являются решения Комиссии Таможенного союза, имеющие обязательный характер. Указанные акты весьма многочисленны - принято свыше 500 решений. Они направлены на обеспечение условий функционирования и развития Союза, развитие положений ТК ТС и международных договоров, их конкретизацию. Решения Комиссии имеют окончательное значение и подлежат применению на всей территории Таможенного союза.
Особенностью рассматриваемых решений является то, что они подлежат непосредственному применению в государствах - членах Таможенного союза и имеют юридическую силу актов, принимаемых (издаваемых) теми государственными органами и должностными лицами государств, к компетенции которых отнесено регулирование соответствующих правоотношений на момент передачи Комиссии Таможенного союза соответствующих полномочий (решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 15 "О вопросах организации деятельности Комиссии Таможенного союза" (вместе с Правилами процедуры Комиссии Таможенного союза) (в ред. от 9 декабря 2010 г.)). Таким образом, они не подлежат ратификации и имеют статус прямого действия.
Нормотворчество Комиссии способствует решению задач, требующих оперативного реагирования, поскольку ее заседания проводятся не реже одного раза в месяц (в то время как Межгоссовет ЕврАзЭС (высший орган Таможенного союза) собирается на уровне глав государств не реже одного раза в год и на уровне глав правительств не реже двух раз в год). Исходя из этого, к достоинствам решений Комиссии можно отнести возможность систематического урегулирования таможенных отношений в рамках Союза, восполнения пробелов по мере их возникновения.
Таким образом, международно-правовое регулирование отношений в рамках Таможенного союза представлено ТК ТС, международными договорами государств - членов Таможенного союза по вопросам, не урегулированным ТК ТС и решениями Комиссии Таможенного союза. Отметим, что для урегулирования проблем в области таможенного дела, связанных с функционированием Таможенного союза, был создан Координационный совет руководителей таможенных служб Таможенного союза. Указанный орган также правомочен принимать в рамках своей компетенции решения, направленные на развитие сотрудничества, взаимодействие таможенных служб государств Сторон, а также принимать своими решениями документы организационного характера. Исходя из того что Совет является органом, подотчетным Комиссии Таможенного союза, его решения должны приниматься в строгом соответствии с решениями Комиссии, международными договорами, ТК ТС. Решения Совета не относятся к таможенному законодательству Таможенного союза, но они необходимы для обеспечения эффективного таможенного администрирования на единой таможенной территории Таможенного союза.
Таможенное законодательство Таможенного союза в настоящий момент весьма объемно (ТК ТС, более 79 международных договоров и более 500 решений Комиссии). При этом не прекращается как процесс пересмотра ряда положений, так и процесс принятия новых норм. Исходя из этого, можно предположить, что в ближайшее время будут возникать вопросы относительно правильности толкования норм того или иного документа. Возможны ситуации, при которых между несколькими международными актами будут возникать противоречия. В этом случае каждая из сторон Союза сможет толковать те или иные нормы в своих интересах. При этом в рамках Таможенного союза нет органа, управомоченного давать толкование, разъяснять положения законодательства Таможенного союза. Им должен стать Суд ЕврАзЭС, который до сих пор не сформирован. Данное обстоятельство указывает на необходимость скорейшего формирования Суда.
Безусловно, нормальное развитие интеграции немыслимо без адекватного правового обеспечения. Поэтому важно, чтобы процесс становления законодательства Таможенного союза завершился как можно скорее. Однако стремление разработать правовую базу в кратчайшие сроки не должно идти вразрез с качеством международных актов. Необходимо сформировать законодательство Таможенного союза таким образом, чтобы все изменения были последовательными, согласованными, четкими. Поэтому положения принимаемых международных договоров должны иметь максимально точные формулировки, быть грамотными с точки зрения юридической техники в целях предотвращения возникновения коллизий.