Реестр морских портов Российской Федерации
Комментарий к Статье 9 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации": Реестр морских портов Российской Федерации
Морской порт
Морским портом по смыслу настоящего Закона может быть признано государственное учреждение, осуществляющее деятельность в области перевозок пассажиров, грузов и багажа морским транспортом. Такое учреждение должно иметь официально утвержденные границы, наименование, присвоенное в порядке, предусмотренном ФЗ "О наименованиях географических объектов", а также прошедших государственную регистрацию. Подтверждением государственной регистрации морского порта является внесение сведений о нем в реестр морских портов.
Указанный реестр представляет собой унифицированный и систематизированный свод данных о морских портах, созданных на территории РФ и осуществляющих деятельность в области морских перевозок.
Следует обратить внимание, что Закон предусматривает необходимость ведения реестра, а не единого государственного реестра, как в отношении большинства значимых имущественных объектов и имущественных комплексов.
Ведение единого государственного реестра предполагает разработку унифицированных правил его ведения, жесткий государственный контроль за порядком внесения записей в такой реестр, а также единство системы регистрации объектов на всей территории судов. Для реестра предусмотрены более лояльные требования, причем он по своей сути не требует единообразного регистрационного процесса на всей территории государства. К такой категории может быть отнесен, например, реестр морских судов, заходивших в тот или иной порт. Государственными органами власти могут быть разработаны основные положения по ведению указанного реестра, а их конкретизация к деятельности каждого порта производится непосредственно на местах.
Приказом Минтранса РФ от 1 апреля 2009 г. N 51 "Об утверждении Порядка ведения реестра морских портов Российской Федерации" (далее - Порядок ведения реестра морских портов) утвержден Порядок ведения указанного реестра, который, в частности, предполагает сбор сведений о морских портах, внесение их в реестр, систематизацию, изменение, хранение и исключение сведений. Однако ни комментируемый Закон, ни указанный подзаконный акт не предусматривают порядка реализации указанной функции. Так, например, нормативно не урегулирован порядок сбора информации о морских портах, а также порядок внесения изменений в сведения о порте: кто будет представлять информацию о произведенных изменениях, в каком порядке, с какой периодичностью и т.п. Таким образом, документ, основной целью принятия которого была разработка процедуры, определение порядка ведения реестра морских портов, стал по своей сути декларативным, дублирующим либо конкретизирующим правовые предписания настоящего Закона.
Представление сведений в реестр
Одним из принципиальных положений Порядка ведения реестра является закрепление обязанностей по представлению сведений в реестр. Представление информации вменено в обязанность тем субъектам, которые принимают нормативный акт, содержащий сведения о порте. Так, наименование и границы порта, момент его открытия и прекращения его деятельности определяется федеральными органами власти. В соответствии с п. 15 Порядка ведения реестра морских портов представление указанных сведений производит Министерство транспорта РФ как специально уполномоченный орган в области транспорта, в том числе и морского. Именно указанный орган готовит решение о создании морского порта, определении его наименования и границ, которое утверждается Правительством РФ. Иные сведения, подлежащие отражению в реестре морских портов, представляются администрациями порта. К числу таких сведений относятся:
- местонахождение порта;
- перечень операторов морских терминалов, а также услуг, оказываемых ими;
- основные технические характеристики морского порта, в том числе его возможности по перевалке грузов, обслуживанию судов и (или) обслуживанию пассажиров;
- период навигации;
- наименование и адрес администрации морского порта.
Закономерным представляется закрепление обязанности администрации порта по представлению сведений об операторах морских терминалов и оказываемых ими услугах, реквизитах администрации порта. Однако сведения о местонахождении порта определяются распоряжением Правительства РФ путем установления границ морского порта. В указанном распоряжении детально определяются координаты порта и его местонахождение. В представлении указанной информации администрацией порта нет необходимости. Официально установленные границы порта подлежат опубликованию и могут быть отражены в реестре на основании опубликованного распоряжения Правительства РФ.
Учитывая создание в рамках государства единой информационной системы, актуальным становится создание единой базы данных, содержащих сведения о наименованиях портов и их границах. Такая государственная система может рассматриваться в качестве источника получения сведений, подлежащих внесению в реестр, в первую очередь тех данных, представлять которые обязаны федеральные органы власти.
Период навигации
Еще одним спорным моментом является представление сведений о периоде навигации. Как правило, период навигации зависит от климатических условий и его начало и окончание наступают в один и тот же период. В связи с этим необходимо ли представление такой информации органу, осуществляющему ведение реестра морских портов?
Данный вопрос отнесен к юрисдикции Федерального закона РФ от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ "О навигационной деятельности", ст. 7 которого предусматривает исключительную компетенцию федеральных органов власти - Президента РФ и Правительства РФ. Органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления вправе получать услуги в сфере навигационной деятельности в установленном ими порядке. Установление периода навигации указанным Федеральным законом отнесено к компетенции органов власти, как правило, федеральных. Если определят навигационный период органы власти, почему представление такой информации отнесено к обязанностям администрации порта? Более того, сведения о начале и окончании навигационного периода подлежат официальному опубликованию. Источник такого опубликования может выступать основанием внесения записей в реестр, в этом его основное значение - довести до сведения неопределенного круга лиц официально установленную и утвержденную органами власти информацию.
По сути, представление указанной информации администрациями морских портов порождает дублирование деятельности органов власти. Закон "О навигационной деятельности" не определяет конкретного субъекта, к компетенции которого относится определение начала и окончания навигации. Однако закономерно предположить, что таким органом является Федеральное агентство по морскому и речному транспорту (Росморречфлот) как специально уполномоченный орган в данной сфере. Этот же орган осуществляет ведение реестра морских портов, т.е. может самостоятельно, без привлечения дополнительных субъектов вносить данные о навигационном периоде в реестр на основании принятых им решений.
Наиболее оптимальным представляется вменение в обязанность тому или иному субъекту представления только тех сведений, формирование которых находится в его компетенции.
Ведение реестра
Ведение реестра морских портов является государственной функцией и отнесено к компетенции Федерального агентства по морскому и речному транспорту, которое реализует его через свои структурные подразделения, а также подведомственные администрации морских портов. Основные положения по реализации норм комментируемой статьи определены административным регламентом Федерального агентства морского и речного транспорта исполнения государственной функции по ведению реестра морских портов РФ. Данный документ определяет основные процедурные вопросы ведения реестра, однако до настоящего времени Министерством транспорта РФ он не утвержден и является проектом нормативного акта.
Ведение реестра включает следующие административные процедуры:
1) получение Росморречфлотом выписки из Государственного каталога географических названий и копии Приказа Министерства транспорта Российской Федерации об открытии морского порта для оказания услуг (для портов, открытых после вступления в силу Закона) - указанные документы являются основанием для внесения соответствующих данных в реестр;
2) рассмотрение Росморречфлотом сведений и документов, представляемых администрациями морских портов, необходимых для включения их в реестр. При рассмотрении документов должностное лицо удостоверяется, что:
- документы представлены в полном объеме, в установленных законодательством РФ случаях надлежаще удостоверены, скреплены печатями, имеют подписи уполномоченных должностных лиц;
- тексты документов написаны разборчиво, наименования юридических лиц указаны без сокращения и с указанием местонахождения;
- в документах нет подчисток, приписок, зачеркнутых слов и иных неоговоренных исправлений;
- документы не исполнены карандашом;
- документы не имеют серьезных повреждений, наличие которых не позволит однозначно истолковать их содержание;
3) внесение сведений о морском порте в реестр. Для включения морского порта в реестр должностное лицо, ответственное за ведение реестра, готовит проект распоряжения Росморречфлота о внесении морского порта в реестр и присвоении ему порядкового регистрационного номера.
Распоряжение Росморречфлота о внесении морского порта в реестр и присвоении ему порядкового регистрационного номера утверждает руководитель Росморречфлота или должностное лицо, исполняющее его обязанности. Ведение реестра может осуществляться на бумажном и электронном носителе. Причем приоритет отдается документам на бумажном носителе, как наиболее достоверным, заверенным подписью ответственного лица и печатью Росморречфлота. После внесения соответствующих записей в реестр, ответственное должностное лицо направляет копию решения о внесении записей в реестр администрации соответствующего порта. Обязательным приложением к такому решению является перечень сведений, вносимых в реестр морских портов:
- опубликование реестра осуществляется на интернет-сайте Росморречфлота ответственным должностным лицом, осуществившим внесение записи в реестр;
- представление выписок из реестра и информации о морских портах, внесенных в реестр, может осуществляться только после внесения соответствующих записей в реестр и их официального опубликования. Выписки из реестра представляются заинтересованным лицам на бесплатной основе. Исходя из анализа действующих нормативных правовых актов сведения, содержащиеся в государственном реестре, носят открытый характер и могут быть представлены любому субъекту по его заявлению. Комментируемый Закон и проект административного регламента предусматривают возможность представления сведений только заинтересованным лицам, не определяя, какие лица расцениваются в качестве заинтересованных. Регламент также предусматривает, что выписка из реестра направляется заявителю по почте, предполагая тем самым, что лично на руки заявителю выписки не выдаются;
- изменение содержащихся в реестре записей - проект административного регламента предполагает возможность изменения записей в реестре только в случае выявления технических ошибок, не предусматривая при этом внесение изменений в связи с реально изменившимся статусом порта, например увеличением или сокращением операторов терминалов порта и т.п. Понятие и порядок исправления технических ошибок нормативными актами, регулирующими деятельность морских портов, не предусмотрены. Затруднительным представляется также применение к рассматриваемой категории правоотношений письма Роснедвижимости от 21 апреля 2006 г. N ВК/0556 "О технических ошибках", хотя ГК РФ предусматривает, что транспортные средства являются объектами недвижимости, а объекты инфраструктуры порта являются таковыми по своей сути;
- исключение морского порта из реестра производится на основании решения Правительства РФ о закрытии морского порта для оказания услуг не ранее чем через год со дня принятия такого решения. Исключение сведений о морском порте из реестра осуществляется на основании решения (распоряжения) Росморречфлота. При первоначальном рассмотрении указанные положения по сути дублируют друг друга, на самом же деле они являются закономерным продолжением одно другого: Правительство РФ принимает решение о закрытии порта не менее чем за год до предполагаемой реализации такого решения. На основании решения Правительства РФ Росморречфлот выносит решение об исключении указанного порта из реестра морских портов, о чем и производит соответствующую запись в реестре. Исключение морского порта из реестра возможно только не менее чем через год после принятия решения Правительством РФ о закрытии порта, т.е. не ранее фактического закрытия порта.
Исключение морского порта из реестра применяется в случае его закрытия на длительное время. Исключение морского порта из реестра при его закрытии по решению портовой администрации настоящим Законом не предусмотрено.
В соответствии с общими правилами ведения государственных реестров, в реестре подлежат отражению сведения о любых изменениях, произошедших в статусе объекта, т.е. краткосрочное закрытие морского порта по решению его администрации также должно быть отражено в реестре, обязанность представления указанных сведений может быть возложена на администрацию порта. Применение такого порядка может быть актуальным при закрытии порта в связи с окончанием навигации, поскольку данный период является регулярным, время его начала и окончания по временным рамках совпадают. Если же морской порт закрывается по природно-климатическим условиям, такое закрытие, как правило, кратковременное (от одного дня до нескольких недель) и в течение одного навигационного периода может предполагать неоднократное закрытие порта. В связи с чем возникает вопрос о необходимости отражения подобных данных в реестре. На сегодняшний день данный вопрос действующими правовыми нормами не урегулирован, его конкретизация и определение необходимости внесения сведений в реестр возможно только посредством выработки практики, в том числе судебной, направленной на урегулирование указанного правового пробела.
Наиболее ярко и доступно порядок ведения реестра морских портов отражен в блок-схеме:
- Получение Росморречфлотом выписки из Государственного каталога географических названий и копии Приказа Министерства транспорта Российской Федерации об открытии морского порта для оказания услуг
- Рассмотрение Росморречфлотом сведений и документов, представляемых администрациями морских портов, необходимых для включения их в реестр
- Внесение сведений о морском порте в реестр
- Опубликование реестра
- Представление выписок из реестра и информации о морских портах, внесенных в реестр
- Изменение содержащихся в реестре записей
- Исключение морского порта из реестра
Проведенный анализ правовых норм позволяет говорить, что независимо от наименования реестр морских портов по своей сути и содержанию, а также порядку ведения является единым государственным реестром морских портов. Изменение наименования реестра произведено по объекту: как правило, единые государственные реестры ведутся в отношении различных объектов, относимых к одной категории, например недвижимости, юридических лиц и т.п. Реестр морских портов предусматривает один уникальный объект - морской порт, включение иных объектов в реестр не допускается.
Таким образом, в реестре морских портов подлежат отражению следующие сведения:
1) порядковый регистрационный номер морского порта, т.е. номер, закрепленный за указанным морским портом Росморречфлотом в реестре;
2) наименование морского порта, закрепленное в установленном действующим законодательством РФ порядке названия морского порта как географического объекта;
3) местонахождение морского порта представляет собой фактическое расположение морского порта на территории Российской Федерации, определяется географическими координатами, которые утверждаются в качестве границ порта;
4) дата и номер решения об открытии морского порта для оказания услуг рассматриваются в качестве реквизитов документа, выступающего основанием открытия морского порта, закрепления за ним статуса действующего объекта, оказывающего услуги по перевозкам морскими судами. Основанием открытия морского порта является решение правительства РФ об открытии порта;
5) перечень операторов морских терминалов, а также услуг, оказание которых осуществляется операторами морских терминалов, т.е. в реестре должны найти отражения сведения обо всех субъектах, предоставляющих услуги по транспортировке грузов, а также перевозке пассажиров и багажа. Исходя из норм комментируемого Закона отражению в реестре подлежит наименование операторов терминалов морского порта, однако действующее законодательство устанавливает перечень сведений, являющихся обязательными применительно к субъектам предпринимательской деятельности, к числу которой относятся перевозки морским транспортом. К числу таких сведений относятся наименование субъекта с указанием организационно-правовой формы, данные о регистрации оператора морского терминала в соответствующих государственных органах;
6) основные технические характеристики морского порта, в том числе его возможности по перевалке грузов, обслуживанию судов и (или) обслуживанию пассажиров. К данной категории относятся:
- пропускные возможности порта;
- виды проводимых операций;
- виды обслуживаемых морских судов;
- возможности лоцманской проводки и буксировки судов в порту;
- возможности подхода и отхода судов;
- бункеровка судов;
- характеристики причального фронта;
- технические характеристики отдельных объектов инфраструктуры порта;
7) период навигации представляет собой временной отрезок, в течение которого осуществляется перевозка пассажиров, грузов и багажа. Продление периода навигации происходит за счет применения судов ледокольного флота. В течение всего межнавигационного периода администрация пункта отстоя проводит регулярные проверки обеспечения безопасного отстоя и ремонта судов на пункте отстоя;
8) наименование и адрес администрации морского порта отражает точное указание названия руководящего органа морского порта и место его расположения. Наименование администрации порта указывается в порядке, аналогичном сведениям об операторах морских терминалов, с указанием организационно-правовой формы и реквизитов, в случае расхождения юридического и фактического местонахождения администрации порта указываются и фактический, и юридический адрес;
9) основание и дата исключения морского порта из реестра морских портов Российской Федерации предполагают указание реквизитов решения компетентного органа, которым морской порт исключается из реестра. В качестве основания исключения рассматривается указанное решение, помимо его полного наименования отражению в реестре подлежат и обязательные реквизиты документа, например дата его принятия и номер. Дата исключения порта в данном случае не совпадает с датой исключения его из реестра, поскольку исключение возможно не ранее чем через год с момента принятия решения соответствующим компетентным органом. Таким образом, в реестре морских портов подлежат отражению две даты: дата принятия решения об исключении порта из реестра и дата самого исключения порта.
В отличие от единых государственных реестров, в реестре морских портов не предусмотрена графа "Примечание", в которой отражаются все дополнительные сведения, в том числе возможно отражение кратковременных периодов закрытия порта по решению его администрации и т.п. Соответственно, в реестре морских портов подлежат отражению наиболее важные и значимые сведения о порте, которые характеризуются стабильностью и постоянством.