Таможенное оформление в законодательстве Таможенного союза
Новеллой Таможенного кодекса Таможенного союза (О Таможенном кодексе Таможенного союза: Договор от 27.11.2009 между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией (в ред. Протокола от 16.04.2010)) является исключение из терминологического оборота такой категории, как "таможенное оформление", что может породить дискуссии об исключении института таможенного оформления. Если Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 г. (Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 N 61-ФЗ) прямо закреплял обязательность таможенного оформления и таможенного контроля в качестве принципа перемещения товаров через таможенную границу, то Таможенный кодекс Таможенного союза непосредственно обозначает лишь принцип обязательности таможенного контроля перемещаемых товаров. Может ли это свидетельствовать о второстепенной роли таможенного оформления по отношению к таможенному контролю или вовсе о факультативности таможенного оформления перемещаемых товаров?
Часть 4 ст. 160 Таможенного кодекса Таможенного союза обязывает перевозчика или иное заинтересованное лицо совершить таможенные операции, связанные с помещением товаров на временное хранение или их таможенным декларированием в соответствии с таможенной процедурой, в течение трех часов после предъявления товаров таможенному органу в месте прибытия товаров на таможенную территорию Таможенного союза. Таким образом, законодатель обязывает заинтересованное лицо либо поместить ввезенный товар на временное хранение и впоследствии оформить его в таможенном отношении (осуществить таможенное декларирование), либо, не помещая товар на временное хранение, осуществить его таможенное декларирование с заявлением необходимой таможенной процедуры.
При вывозе товаров с таможенной территории Таможенного союза условием их убытия является представление таможенному органу таможенной декларации либо иного документа, допускающего их вывоз с таможенной территории Таможенного союза, а также документов и сведений, предусмотренных таможенным законодательством (ст. 163 Таможенного кодекса Таможенного союза).
Вышеозначенные нормы обязывают лицо, перемещающее товары через таможенную границу, осуществить таможенное декларирование данных товаров с помещением их под таможенную процедуру. Следовательно, законодатель все же предусматривает обязательность оформления перемещаемых товаров в таможенном отношении.
Обязательность таможенного оформления товара, равно как и иные принципы перемещения товаров, а также принципы таможенного права в целом представляют собой общие нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие направленность правового регулирования общественных отношений. Существование принципов объективно в силу обусловленности их реально существующими общественными отношениями. Сказанное, по нашему мнению, позволяет ответить утвердительно на вопрос о существовании принципа обязательности таможенного оформления перемещаемых через таможенную границу товаров даже при том, что напрямую законодателем данный принцип не обозначен.
Таможенное оформление определяется в юридической литературе неоднозначно. Так, таможенное оформление определяют как юридическое оформление всех действий, осуществляемых при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу; как совокупность таможенных операций по помещению товаров и транспортных средств под определенный таможенный режим и завершению действия этого режима; как юридическое оформление всех действий, осуществляемых участниками таможенного оформления при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Особенностью правового положения товаров, перемещенных через таможенную границу и не прошедших таможенного оформления, является то, что они находятся под таможенным контролем, т.е. под постоянным наблюдением со стороны таможенных органов с возможным проведением различных проверок на предмет соблюдения таможенного законодательства. Производство таможенного оформления является необходимым условием для включения во внутренний товарооборот товаров, перемещаемых через таможенную границу, в связи с их особым правовым положением.
Меры таможенно-тарифного регулирования, ряд нетарифных барьеров применяются только посредством таможенного оформления: представление таможенному органу, производящему таможенное оформление, всех необходимых лицензий, сертификатов, иных разрешающих документов является условием для выпуска товара в соответствии с заявленной таможенной процедурой. Сама процедура таможенного оформления является тонким инструментом осуществления таможенной политики: усложняя процедуру таможенного оформления, меняя специализацию таможенных органов, производящих таможенное оформление отдельных видов товаров, государство эффективно управляет потоками товаров.
Легальность категории таможенного оформления оспаривается рядом авторов, и предлагается заменить его понятием "таможенная очистка", употребляемым в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18.05.1973 (в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г.)) (далее - Киотская конвенция). В Киотской конвенции термин "очистка" означает совершение таможенных формальностей, необходимых для введения товаров во внутреннее потребление, для их экспорта или для помещения под иную таможенную процедуру. "Таможенные формальности" означают все операции, которые должны совершаться заинтересованными лицами и таможенной службой в целях соблюдения таможенного законодательства.
А.Ю. Кожанков отмечает важность разграничения терминов "очистка" и "оформление". В русском языке слово "оформление" означает облечение в определенную форму, придание законченности, завершенности. Соответственно термин "очистка" имеет более широкое значение, нежели используемый в таможенном праве России термин "оформление". Применение в данной ситуации русского термина "оформление" автор считает некорректным, поскольку данный термин обладает другим значением, отличающимся от приведенного выше и используемого в Киотской конвенции.
В.А. Шамахов видит существо таможенной очистки в освобождении лица, перемещающего товары, от публично-правовых обязательств, а сами перемещаемые товары - от обременений и ограничений со стороны государства. Первый этап выполнения таможенных формальностей включает в себя все действия, осуществляемые заинтересованными лицами и таможенными органами с момента ввоза товаров на таможенную территорию до момента помещения их под "таможенную очистку". Второй этап - непосредственно "таможенная очистка".
Введение в таможенное законодательство института таможенной очистки представляется дискуссионным. Представление таможенной очистки как освобождение товаров и лиц, их перемещающих, от таможенно-правовых обязанностей никак не обозначает временной предел окончания таможенной очистки: как следует из вышеприведенной позиции В.А. Шамахова, таможенная очистка начинается с момента ввоза товаров на таможенную территорию или совершения действий, направленных на вывоз товаров с таможенной территории. Временная граница завершения таможенной очистки остается неясной ввиду того, что даже после выпуска товаров в соответствии с заявленной таможенной процедурой Таможенный кодекс Таможенного союза предусматривает трехлетний срок (который может быть увеличен законодательством государств - членов Таможенного союза до пяти лет) с момента выпуска товаров для проведения таможенного контроля. В пределах названного срока на декларанте лежит обязанность по представлению таможенным органам документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля, а также исполнение иных обязанностей, предусмотренных таможенным законодательством. Иными словами, даже после выпуска товаров их таможенная очистка не может считаться завершенной.
Содержание понятия таможенной очистки, выдвигаемое С.В. Ткаченко, по нашему мнению, спорно. Автор связывает начало проведения таможенной очистки товара с перемещением последнего через таможенную границу, а окончание таможенной очистки - с выпуском товара в соответствии с заявленной таможенной процедурой (таможенным режимом). Что позволяет утверждать, что таможенная очистка по своему содержанию совпадает с понятием таможенного оформления.
Разделение понятий "таможенное оформление" и "таможенная очистка" представляется исключительно терминологическим, не основанным на различиях их содержания. Обратившись к семантике, можно определить, что "оформить" в русском языке - значит придать чему-нибудь окончательную, установленную или необходимую форму. В таможенном отношении оформление можно трактовать как "облечение" товара в правовую форму - т.е. осуществление юридически значимых действий, направленных на выпуск товара в свободное обращение или помещение под избранную таможенную процедуру.
Нормы международного публичного права выступают в качестве своеобразной меры равного масштаба, применяемого при оценке поведения субъектов этого права. Нормы международного права являются продуктом согласования воли соответствующих субъектов, и прежде всего государств, результатом чего является определенная степень обобщенности норм международного права. Как представляется, Киотская конвенция, будучи модельным документом, направленным на унификацию правовых институтов (в частности, таможенных процедур) в различных странах, формулирует достаточно пространные понятия. Ценность Киотской конвенции видится в закреплении единых подходов к пониманию и функционированию таможенных процедур в общих понятиях и стандартах, которые национальное законодательство наполняет индивидуальным содержанием.
Наше предположение о "рамочности" норм и понятий Киотской конвенции подтверждается также тем, что Таможенный кодекс Европейского экономического сообщества (Council regulation (EEC) N 2913/92 of 12 October 1992 establishing the Community Customs Code) в числе основных понятий, изложенных в ст. 4, не упоминает о "таможенных формальностях" и "таможенной очистке". Анализ текста Таможенного кодекса Европейского экономического сообщества позволяет утверждать, что употребляемый в тексте термин "таможенные формальности" в зависимости от контекста можно трактовать и как оформление в таможенном отношении, и как совершение требуемых таможенных операций. Понятие "очистка" ("таможенная очистка") упоминается в ст. 78 Кодекса "Проверка декларации после таможенной очистки" (post-clearance examination of declarations), закрепляющей право таможенных органов проводить проверку заявленных в таможенной декларации сведений после выпуска товаров. Привязка завершения таможенной очистки к выпуску товаров свидетельствует об идентичности понятия "таможенная очистка" существующему в доктрине таможенного права понятию "таможенное оформление".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 N 2225-р "О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации" (О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 N 2225-р) указало на недостаточную реализацию потенциала таможенного администрирования, и в качестве базисных принципов для развития таможенных органов Российской Федерации, помимо прочих, были установлены:
- минимальное вмешательство. Таможенные органы в максимально возможной степени соблюдают принципы выборочности и достаточности таможенного контроля, применяют систему управления рисками;
- ориентация на потребителя. Таможенное администрирование направлено на повышение качества проведения таможенных процедур в отношении юридических и физических лиц как участников внешнеторговой деятельности;
- сотрудничество и партнерство. Деятельность таможенных органов предусматривает развитие сотрудничества со всеми участниками внешнеторгового процесса, в т.ч. с государственными органами, бизнес-сообществом, таможенными службами других государств.
Концепция развития таможенных органов породила в юридической литературе широкое обсуждение концепции "сервисной таможни". Как отмечается авторами, концепция "сервисной таможни" как система государственных услуг, оказываемых таможенными органами, органично вписывается в терминологический аппарат административной реформы, но в таком толковании представляется понятием вспомогательным, не отражающим всю разностороннюю деятельность таможни. Концепция "сервисной таможни" исходит из другого, всеобъемлющего восприятия таможенного органа как "сервисной организации". Термин "сервисная таможня" используется в значении "государственный поставщик", т.е. государственная организация, имеющая обслуживающую функцию или предоставляющая услугу заказчику, федеральная служба или государственное учреждение, ориентированное на оказание качественных таможенных услуг как государству, так и участникам внешнеэкономической деятельности, а также элемент международной организации, главной целью которого является результативное содействие внешнеторговой деятельности, приводящее к ускорению и упрощению совершения таможенных процедур.
Г.Г. Колесников в этой связи отмечает, что одна из важнейших функций таможенных органов - оказание услуг в области таможенного дела, или сервисная функция. Таможенные органы призваны удовлетворять потребности государства и его граждан. В процессе оказания государственных услуг затруднительно однозначно установить, частный или публичный интерес занимает приоритетное положение. Однако наметившаяся ориентация органов власти при оказании услуг на конечного потребителя показывает, что удовлетворению частного интереса уделяется все больше внимания. Совершенствование сервисной функции таможенной службы можно признать приоритетным направлением ее развития.
Небезынтересна позиция А.Б. Новикова, который указывает на излишнее стремление к трансформации таможенного оформления в таможенную услугу, т.к., по мнению автора, оно уже является государственной таможенной услугой по смыслу таможенного законодательства, правда, без соответствующего введения дефиниции.
А.Б. Новиков, анализируя свойства добровольности и принудительности таможенных услуг, делает вывод, что в своей основе государственная таможенная услуга является принудительной, не достигая качества меры государственного принуждения в системе таможенного контроля. Как пишет автор, добровольной можно считать лишь услугу по информированию и консультированию, да и то в условиях, когда заинтересованное лицо лишь "прощупывает почву" для будущей таможенной деятельности, к которой оно может и не приступать. В остальном же участник таможенных правоотношений всегда находится под бременем таможенного регулирования и обязанности соблюдать таможенный режим, что и порождает потребность в "услуге" по оказанию содействия, помощи при соблюдении таможенного режима. Обнаруживается и различная степень принудительности таможенных услуг. Так, таможенное сопровождение имеет выраженный характер обеспечительно-принудительной процедуры, однако ее расположение в системе таможенного оформления и установление соответствующего таможенного сбора делают затруднительной попытку ее формально-юридической характеристики как процедуры таможенного контроля. Сказанное, однако, не исключает перспективу переосмысления процедурно-правовой природы таможенного сопровождения и отнесения его к обеспечительным процедурам таможенного контроля с отменой платы за его осуществление. Действительно, не видится же плата за "государственную услугу" по конвоированию арестованных.
Как представляется, подход к пониманию таможенного оформления как особого вида государственной услуги - таможенной услуги - спорен. Под услугой в гражданско-правовом смысле обычно понимают совершение за плату по заданию гражданина для удовлетворения его личных (бытовых) нужд определенных действий или осуществление определенной деятельности, направленной на получение (достижение) соответствующего положительного результата (эффекта) (О разъяснении отдельных положений действующего законодательства: письмо Роспотребнадзора России от 07.03.2006 N 0100/2473-06-32). Государственной услугой признается деятельность федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по осуществлению соответствующих функций по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий (Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2007 N 210-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 06.04.2011 N 65-ФЗ, от 27.06.2011 N 162-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 11.07.2011 N 200-ФЗ, от 18.07.2011 N 239-ФЗ)).
Как видно из приведенных дефиниций, существо услуги вне зависимости от источника ее предоставления выражается в добровольности и ориентированности на конечного потребителя с целью удовлетворения интереса последнего. Сторонники концепции сервисной таможни определяют таможенные услуги как действия или последовательность действий, реализуемых специальными таможенными инструментами (таможенными методами, процедурами, технологиями, операциями и пр.) с целью повышения потребительской полезности сферы внешнеэкономической деятельности для государства и участников внешнеэкономической деятельности.
В наименовании "принудительная государственная (таможенная) услуга" уже содержится противоречие: услуга по своему существу - как государственная, так и частная - предоставляется исключительно на основании обращения заинтересованного лица; результатом оказания услуги является удовлетворение потребностей заинтересованного лица; заинтересованное лицо вправе в любой момент отказаться от оказанных услуг.
Таможенное оформление является инструментом реализации таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности, которому свойственно превалирование административно-правового метода регулирования (отношения власти и подчинения сторон). Как уже отмечалось, обязательность таможенного оформления является принципом перемещения товаров через таможенную границу. Лицо, перемещающее товары, обязано совершить установленные законодательством действия по таможенному оформлению - придать товару необходимый правовой статус для таможенных целей. Причем уклонение лица от таможенного оформления перемещаемого товара, несвоевременное оформление, нарушение процедуры таможенного оформления, нарушение сроков временного хранения товара признается государством общественно вредным и влечет привлечение к административной ответственности.
"Выгода" таможенного оформления как услуги для ее потребителей (государства и гражданина) весьма сомнительна. Лица, перемещающие товары через таможенную границу, в первую очередь заинтересованы в снижении финансовых и временных издержек, связанных с внешнеэкономической деятельностью: занижении подлежащих уплате таможенных платежей, неприменении запретов и ограничений, скорейшем выпуске товара в соответствии с заявленной таможенной процедурой. В таком ключе главной задачей участников внешнеэкономической деятельности как потребителей таможенной услуги является минимизация "последствий" (а точнее сказать - "ущерба") или даже уклонение от данной "таможенной услуги".
Представление в качестве главного потребителя и выгодоприобретателя "таможенной услуги" государства также имеет некоторые изъяны. Государственное управление определяют как целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния. Регулирование как функция государственного управления (в т.ч. регулирование внешнеэкономической деятельности) выражается в установлении общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Государство реализует свою торговую политику посредством таможенно-тарифного регулирования и нетарифных барьеров (нетарифного регулирования, запретов и ограничений, мер экономического и административного характера). Декларант уплачивает таможенные платежи, заявляет о соблюдении запретов и ограничений, мер экономического характера при декларировании перемещаемых товаров, то есть при таможенном оформлении. Посредством таможенного оформления государство реализует таможенную политику.
Март 2012 г.