Система управления рисками в механизме контроля таможенной стоимости
Обеспечение достоверности сведений о таможенной стоимости товаров, заявляемых участниками внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД) при таможенном декларировании, является одним из наиболее актуальных вопросов таможенного дела в России в современных условиях, поскольку рассматривается в качестве основного резерва повышения уровня собираемости таможенных платежей.
В данном контексте особое значение приобретает организация контроля таможенной стоимости как средства обеспечения законности в действиях участника ВЭД при таможенном декларировании в части, касающейся заявления таможенной стоимости товаров.
Очевидно, что с учетом существующих объемов товарооборота, а также уровня волатильности цен на мировом рынке таможенные органы в рамках установленных законодательством сроков для совершения таможенных операций не в состоянии проводить полноценную проверку таможенной стоимости в отношении каждой поставки товаров, поскольку данная контрольная процедура является достаточно длительной, сопряжена с объективными трудностями получения достоверной информации и требует зачастую применения специальных средств и методов. В связи с этим принятие решений должностными лицами таможенных органов в ходе контроля таможенной стоимости во многом предопределяется функционированием системы управления рисками (далее - СУР).
Следует отметить, что использование риск-менеджмента в организации таможенного контроля является стандартом мировой практики, нормативно закрепленным в гл. 6 Киотской конвенции, и предполагает оптимальное распределение сил и средств таможенных органов, концентрацию внимания на наиболее важных и приоритетных направлениях работы (областях повышенного риска). Правовая природа СУР основана на сборе и анализе информации об объектах таможенного контроля, выявлении характерных признаков возможных и выявленных правонарушений, а также последующей систематизации, группировке и формализации данных сведений с учетом комплекса мер, которые необходимо принять должностному лицу для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.
Применительно к контролю таможенной стоимости в России СУР используется для оценки достоверности заявляемой декларантами таможенной стоимости. В настоящее время в качестве основного индикатора риска заявления недостоверных сведений о таможенной стоимости таможенными органами используется ценовой показатель товара, так называемый контрольный уровень (Для определения области риска используются также и другие индикаторы: код товара, страна происхождения, товарный знак и др), который определяется экспертным способом на основе информации из базы данных таможенных деклараций, статистических данных, сведений, предоставляемых производителями, импортерами, таможенными службами иностранных государств, данных Интернета, официальных справочно-ценовых изданий и др. Отличие цены декларируемых товаров от информации, имеющейся в распоряжении таможенных органов при сопоставимых условиях, свидетельствует о возможном занижении таможенной стоимости, неконкурентном формировании цены товаров либо ее зависимости от условий или каких-либо обязательств, влияние которых на цену не может быть количественно определено.
По данным ФТС России, профили рисков, разрабатываемые по направлению контроля таможенной стоимости, служат в качестве одного из действенных инструментов контроля достоверности заявления сведений о таможенной стоимости, о чем свидетельствует общее повышение индекса таможенной стоимости по группам товаров, включаемых в область риска.
В настоящее время в область риска включено более 50% от общего количества кодов Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (далее - ТН ВЭД ТС), приоритетных с точки зрения обложения таможенными платежами, что составляет 32% от общего физического объема ввоза всех товаров и 68% от общего стоимостного объема ввоза всех товаров. В 2010 г. в результате применения общероссийских стоимостных профилей рисков дополнительно перечислено в федеральный бюджет 18,8 млрд руб.
Безусловно, указанные данные свидетельствуют об определенных достижениях таможенных органов в области контроля таможенной стоимости. Вместе с тем нельзя не отметить и негативных моментов.
Так, по мнению специалистов (должностных лиц таможенных органов, занимающихся разработкой проектов профилей рисков по направлению контроля таможенной стоимости), чтобы проанализировать цену на одну товарную позицию, нужно собрать целую экспертную группу, включающую представителей бизнеса, таможни, а также специалистов-оценщиков. К тому же стоимость товара как ценовая категория подвержена влиянию многочисленных факторов: сезонных колебаний, конъюнктуры мирового рынка, влиянию политических событий и др., что обусловливает необходимость непрерывной актуализации разрабатываемых профилей рисков для обеспечения адекватности контрольных действий.
Данный факт свидетельствует о том, что разрабатываемые ФТС России профили рисков далеко не в полной мере отражают сведения о реальных ценах на конкретные товары. Товарный знак, страна происхождения товара, особенности логистики или какой-либо иной элемент, включаемый в структуру таможенной стоимости, могут сильно влиять на стоимость ввозимых товаров. К тому же ТН ВЭД ТС не является, да и не должна быть настолько детализированной, чтобы учесть все многообразие ассортимента товаров. Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что профиль риска содержит весьма усредненный ценовой уровень, который порождает ряд проблем при проведении таможенного контроля.
Во-первых, создаются возможности для недостоверного декларирования и занижения таможенной стоимости товаров. Заявление таможенной стоимости ниже реальной цены товара, но выше уровня, установленного профилем риска, позволяет недобросовестным участникам ВЭД беспрепятственно проходить процедуру таможенного контроля.
Во-вторых, возникают серьезные препятствия (прямые административные барьеры) для участников ВЭД при таможенном декларировании товаров, цены которых ниже профиля риска. Так, преследуя фискальные цели, таможенные органы зачастую возлагают дополнительные обязанности на декларантов в части уплаты таможенных платежей, представления дополнительных документов, доказывания достоверности заявляемых сведений. Все это, безусловно, приводит к возникновению огромного количества судебных споров, ставящих под сомнение законность решений, принимаемых должностными лицами таможенных органов в ходе контроля таможенной стоимости.
Анализируя судебную практику, следует отметить, что в 2010 г. по исковым заявлениям, предъявленным к таможенным органам, арбитражными судами различных инстанций рассмотрено 7643 дела, связанные с обжалованием решений таможенных органов о корректировке таможенной стоимости, на сумму 5,734 млрд руб. Данная категория споров является наиболее распространенной для таможенных органов и составляет более половины от общего числа исков, предъявленных к таможенным органам. При этом в 96% случаев (7373 дела на сумму 5,637 млрд руб.) требования заявителей о признании незаконными решений таможенных органов о корректировке таможенной стоимости были удовлетворены. Тот факт, что состояние судебной практики традиционно рассматривается в качестве одного из основных индикаторов законности, свидетельствует о серьезных проблемах правоприменительной деятельности таможенных органов.
При вынесении решений об удовлетворении требований заявителей суды приходят к выводам, что обоснование таможенных органов невозможности принятия заявленной декларантом таможенной стоимости и вынесение последующего решения о корректировке таможенной стоимости не соответствуют положениям действующего законодательства, нарушают права участников ВЭД в сфере предпринимательской деятельности и незаконно возлагают на них дополнительные обязанности по уплате таможенных платежей, поскольку декларанты изначально представляют необходимый пакет документов, достаточный для определения и подтверждения заявленной таможенной стоимости.
Во многих случаях аргументация таможенных органов при отказе в использовании цены сделки купли-продажи товаров в качестве основы для определения таможенной стоимости базируется исключительно на выявленных рисках недостоверного декларирования. Данный факт, по мнению таможенного органа, свидетельствует о занижении таможенной стоимости либо наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 4 Соглашения между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации от 25.01.2008 "Об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза" (далее - Соглашение), препятствующих использованию стоимости товара по контракту для определения таможенной стоимости, либо невключении в структуру таможенной стоимости дополнительных начислений к цене сделки, добавление которых предусмотрено ст. 5 Соглашения. При этом в большинстве случаев при последующей корректировке таможенной стоимости таможенный орган не называет каких-либо конкретных условий сделки, повлиявших на ее цену, а также не приводит доказательств недействительности документов и недостоверности заявленных при таможенном декларировании сведений, что в силу ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ приводит к проигрышу таможенных органов в суде.
Позиция судебных органов основана на том, что различие цены сделки с ценовой информацией, имеющейся у таможенного органа и не относящейся непосредственно к совершенной внешнеторговой сделке, само по себе, вне связи с другими обстоятельствами конкретного дела, не может свидетельствовать о недобросовестности декларанта и рассматриваться в качестве объективного признака (доказательства) недостоверности сведений о цене сделки либо наличия условий, влияние которых на таможенную стоимость не может быть количественно определено.
Положения ст. 99 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) устанавливают право таможенных органов осуществлять проверку достоверности заявленных сведений после выпуска товаров в течение трех лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем. Данное право позволяет таможенному органу подтвердить или опровергнуть свои предположения, в дальнейшем произвести корректировку таможенной стоимости товаров и направить (при наличии соответствующих правовых оснований) требование об уплате таможенных платежей. Поэтому, претендуя на применение иного метода, должностное лицо таможенного органа должно не просто сомневаться в достоверности заявленных сведений, а документально, с учетом норм таможенного законодательства, подтвердить несоответствие предложенной декларантом контрактной цены спорных товаров действительной (рыночной) стоимости данных товаров.
Необходимо отметить, что нередко предметом обжалования со стороны участников ВЭД становятся решения должностных лиц таможенных органов о проведении дополнительной проверки, принимаемые в соответствии со ст. 69 ТК ТС, и судьи удовлетворяют требования заявителей.
При рассмотрении подобных споров арбитражные суды устанавливают, что основанием для принятия таможенным органом решения о проведении дополнительной проверки заявленных сведений о таможенной стоимости товаров являются выявленные с использованием СУР риски недостоверного декларирования таможенной стоимости. При этом решение таможенного органа о проведении дополнительной проверки, назначенной в соответствии со ст. 69 ТК ТС и п. 11 Порядка контроля таможенной стоимости, утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 N 376 "О Порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров", признается незаконным в связи с отсутствием, по мнению суда, правовых и фактических оснований для ее назначения.
Безусловно, подобный подход судебных органов противоречит положениям таможенного законодательства, а также правовой позиции, изложенной в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26.07.2005 N 29 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с определением таможенной стоимости товаров", и лишает таможенные органы права на проведение проверочных мероприятий, позволяющих подтвердить возможные признаки недостоверности заявленных декларантом сведений о таможенной стоимости.
Вместе с тем в рекомендациях Всемирной таможенной организации по контролю таможенной стоимости отмечается, что различие между декларируемой таможенной стоимостью и ценовой информацией, имеющейся в распоряжении таможенного органа, не является надежным индикатором возможных рисков занижения таможенной стоимости и основанием для сомнения в достоверности и точности заявленных декларантом сведений о таможенной стоимости, а уже тем более не может служить в качестве аргумента для корректировки таможенной стоимости. В силу ст. 1.1 Принципов международных коммерческих договоров УНИДРУА стороны свободны вступать в договор и определять его содержание. В связи с этим каждая внешнеторговая сделка имеет индивидуальный характер, а цена товаров формируется под воздействием конкретных факторов и условий для сторон отдельно взятого договора, а также конъюнктуры мирового рынка. Данные обстоятельства таможенный орган обязан учитывать при проведении проверочных мероприятий и принятии решения по таможенной стоимости.
Правоприменительная практика показывает, что зачастую реализация должностными лицами таможенных органов мер по минимизации рисков (запрос дополнительных документов, таможенный досмотр и др.) оказывается нерезультативной, но в то же время увеличивает сроки выпуска товаров, а также обременяет участника ВЭД дополнительными расходами.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ меры принудительного характера допустимы только в том случае, если они основываются на законе, служат общественным интересам, не являются чрезмерными и соответствуют требованиям справедливости, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью для обеспечения баланса частных и публичных интересов. В связи с этим возникает правомерный вопрос о приемлемости с точки зрения целесообразности и эффективности реализуемых таможенными органами дискреционных полномочий, мотивированных исключительно расхождением ценовой информации и информации таможенного органа, а также реальной продуктивности и действенности СУР в правовом механизме контроля таможенной стоимости.
Безусловно, существующие объемы внешнеторгового оборота не позволяют отказаться от использования принципа выборочности при таможенном контроле. В то же время на основе проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости совершенствования СУР. Профили рисков, разрабатываемые таможенными органами по направлению контроля таможенной стоимости, не могут ограничиваться только ценовыми характеристиками, а должны включать сведения об отправителях, получателях, маршрутах перемещения товаров, историю участников ВЭД и другие характеристики, позволяющие идентифицировать возможные правонарушения в общем товаротранспортном потоке. Данный подход позволит повысить эффективность контрольных мер при проверке таможенной стоимости и избавит большинство законопослушных участников ВЭД от излишних бюрократических процедур и административных барьеров.
Сентябрь 2012 г.