Правовое регулирование взаимодействия таможенных органов при исполнении государственных функций

 

Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 (О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373), предусматривают принятие административных регламентов, устанавливающих порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Статья 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" наделяет органы государственного контроля (надзора) полномочиями по принятию административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного контроля.

Вместе с тем принятие вышеуказанных административных регламентов носит единичный характер (Об утверждении Административного регламента взаимодействия Федерального медико-биологического агентства и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при проведении совместных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Приказ ФМБА РФ N 366, Роспотребнадзора N 130 от 11.04.2011). Большинство документов, устанавливающих порядок взаимодействия между органами исполнительной власти, имеют статус соглашений, утверждаемых, как правило, совместными приказами данных органов.

В полной мере данный вывод распространяется и на правовое оформление взаимодействия ФТС России с федеральными органами исполнительной власти. Однако принятие данных соглашений не носит единообразного характера. Одни соглашения утверждаются совместными приказами и действуют непосредственно с момента подписания, для реализации других соглашений ФТС России принимаются дополнительные нормативные правовые акты, конкретизирующие отдельные вопросы взаимодействия (О реализации Соглашения об информационном взаимодействии между Федеральной таможенной службой и Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка: Приказ ФТС России от 07.06.2010 N 1097; Об информационном взаимодействии Федеральной таможенной службы и Федеральной антимонопольной службы: распоряжение ФТС России от 19.04.2007 N 118-р; О реализации Соглашения о сотрудничестве Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы: Приказ ФТС России от 10.03.2010 N 452: в ред. от 26.09.2011 и др.). Взаимодействие с некоторыми государственными органами вообще не носит нормативного характера, а закрепляется в письмах (Об информационном взаимодействии с ФСТЭК России: письмо ФТС России от 23.05.2008 N 24-72/20539; О направлении Методических рекомендаций: письмо ФТС России N 01-06/29737, Пробирной палаты РФ N 40-002/1398 от 25.08.2006; О направлении Методических рекомендаций: письмо ФТС РФ N 01-28/1991, Госхрана РФ N 32-75-002-14/2753 от 29.09.2004; По вопросу организации взаимодействия: письмо ФТС России от 21.11.2005 N 09-71/40503).

Анализ данных Соглашений показывает, что предметом подавляющей части данных соглашений является информационный обмен (Соглашение о взаимодействии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной таможенной службы при предоставлении и получении информации: утв. ФТС РФ и Роспотребнадзором 10.02.2005; Соглашение об информационном взаимодействии между Федеральной таможенной службой и Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка: утв. ФТС N 01-69/4, Росалкогольрегулирования N 02-03/2ДН от 17.03.2010; Соглашение о взаимодействии Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам: утв. ФТС РФ N 01-08/0022, Роспатентом N 10/37-443/2 от 30.07.2007; О введении в действие Соглашения об информационном взаимодействии ФТС России и Росстата: письмо ФТС России от 28.09.2005 N 01-06/33551 и др.). Приказом ФТС России от 30 сентября 2011 г. N 1981 утвержден Регламент организации работ по соглашениям о взаимодействии (информационном взаимодействии) ФТС России с федеральными органами исполнительной власти и иными организациями. Регламент определяет порядок действий структурных подразделений ФТС России при разработке, согласовании проектов соглашений, подписании, изменении, расторжении данных соглашений; при осуществлении учета и контроля исполнения соглашений; при осуществлении анализа эффективности взаимодействия в рамках заключенных соглашений. Согласно Регламенту после подписания соглашений ФТС России издает приказ о его реализации, в котором определяются ответственные структурные подразделения, а также устанавливаются сроки выполнения необходимых мероприятий. Безусловно, принятие приказа, направленного на упорядочение информационного взаимодействия таможенных органов с иными государственными органами, можно только приветствовать.

В то же время нельзя не отметить, что предмет ряда соглашений ФТС России о взаимодействии выходит за рамки информационного обмена. Согласно ст. 23 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ таможенные органы осуществляют свои функции самостоятельно и во взаимодействии с иными государственными органами. Предметом соглашений, затрагивающих осуществление отдельных контрольных функций таможенных органов, является как обмен информацией, так и проведение различных совместных мероприятий, в т.ч. проверок. В качестве таковых следует назвать Соглашение ФТС России N 06-30/21 и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора N 01-48/9 от 18 августа 2005 г. "О взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной таможенной службы при осуществлении валютного контроля" (Письмо ФТС России от 18.08.2005), Соглашение о взаимодействии Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федеральной таможенной службы при предоставлении и получении информации в целях экспортного контроля (Соглашение о взаимодействии ФСТЭК России и ФТС России при предоставлении и получении информации в целях экспортного контроля: утв. ФСТЭК РФ 21.12.2005 N 6, ФТС РФ 15.09.2005 N 01-48/0012), Соглашение о сотрудничестве Федеральной таможенной службы N 01-69/1 и Федеральной налоговой службы N ММ-27-2/1 от 21.01.2010.

Таким образом, предметом данных соглашений является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля, в связи с чем данное взаимодействие должно быть закреплено административными регламентами.
В целом регламентация административных процедур взаимодействия ФТС России с иными государственными органами требует упорядочения. Отсутствие единообразного подхода к принятию соглашений о взаимодействии, установление вопросов взаимодействия в документах, не носящих правового характера, не являются допустимой правовой основой регламентации административных процедур взаимодействия при реализации государственных функций.
В то же время административные регламенты взаимодействия государственных органов при исполнении государственных функций должны иметь иную структуру, нежели закрепленную в настоящее время в Правилах разработки и утверждения административных регламентов. Так, принятые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти предусматривают следующие разделы: общие положения, принципы взаимодействия, направления взаимодействия, порядок взаимодействия, порядок информационного взаимодействия. В связи с этим необходимо принять Правила разработки и утверждения административных регламентов взаимодействия, структура которых учитывала бы специфику административных процедур взаимодействия.
Разделяем позицию ученых о целесообразности разграничения административных процедур на внешнеорганизационные (внешнеаппаратные) и внутриорганизационные. Как справедливо отмечает С.Д. Хазанов, "внешние процедуры определяют порядок взаимодействия органов публичной организации с физическими и юридическими лицами, а внутренние (внутриаппаратные) - устанавливают порядок взаимодействия органов публичной организации между собой, включая правила разрешения управленческих споров, а также порядок принятия отдельных видов внутриорганизационных управленческих решений".

Как можно увидеть, Правила разработки и утверждения административных регламентов рассчитаны на принятие административных регламентов, определяющих внешнеорганизационные (внешнеаппаратные) административные процедуры исполнения государственных функций. Практика принятия административных регламентов является тому подтверждением.
ФТС России принято достаточно большое количество правовых актов, которые регламентируют порядок взаимодействия при осуществлении контрольных функций как между таможенными органами (Об информационном взаимодействии между таможенными органами при самостоятельном определении таможенной стоимости товаров: распоряжение ФТС России; Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия таможенных органов в целях обеспечения импортеров акцизными марками для маркировки табака и табачных изделий и о контроле их использования: Приказ ФТС РФ от 23.01.2007 N 82; Об утверждении Порядка взаимодействия таможенных органов и их структурных подразделений при выявлении фактов недоставления товаров, перевозимых в соответствии с Конвенцией МДП: Приказ ФТС РФ от 28.05.2007 N 654; Об утверждении Порядка взаимодействия таможенных органов при реализации решения (решений) таможенного органа, проводившего таможенную проверку: Приказ ФТС РФ от 20.04.2011 N 823), так и структурными подразделениями таможенных органов (Об утверждении Инструкции по организации взаимодействия подразделений таможенной инспекции с подразделениями экономического блока таможенных органов при проведении таможенного контроля целевого использования условно выпущенных товаров, ввезенных с предоставлением льгот по уплате таможенных платежей: Приказ ФТС РФ от 04.03.2010 N 434).

В этом направлении заслуживает внимания мнение А. Панова, Л. Филипович о существовании трех видов административных регламентов: государственных функций; взаимодействия органов исполнительной власти; собственно исполнительной власти (внутриорганизационные административные регламенты).

Внутриорганизационные административные процедуры являются достаточно разнообразными. При реализации тех или иных полномочий органов исполнительной власти происходит взаимодействие между их структурными подразделениями, территориальными органами. При этом не все формы подобного взаимодействия требуют их правового оформления административными регламентами. Представляется, что требуется принятие административного регламента только в том случае, когда в процессе взаимодействия в компетенцию структурного звена системы таможенных органов (структурного подразделения) входит совершение логически обособленных административных действий, имеющих самостоятельный конечный результат и являющихся необходимой частью (этапом) исполнения государственной функции.
Отдельно хотелось остановиться на такой внутриорганизационной административной процедуре таможенных органов, как ведомственный контроль деятельности таможенных органов. Впервые данная административная процедура появилась в ТК РФ 2003 года. ТК ТС уже не предусмотрел данную процедуру, однако она вновь была введена ст. 24 Закона о таможенном регулировании в Российской Федерации.
В соответствии с данной статьей вышестоящий таможенный орган или вышестоящее должностное лицо в любое время в порядке ведомственного контроля вправе отменить или изменить не соответствующее требованиям таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле решение нижестоящего таможенного органа или нижестоящего должностного лица таможенного органа в области таможенного дела, а также принять любые предусмотренные таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле меры в отношении неправомерных действий (бездействия) нижестоящих таможенных органов или должностных лиц таможенных органов в области таможенного дела.
Несмотря на значимость, активное использование таможенными органами в правоприменительной деятельности данного института, необходимая правовая основа его осуществления так и не сформирована. Порядок его проведения регламентирован письмами ФТС России (О направлении Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля: письмо ФТС России от 18.07.2007 N 01-06/26709; О принятии новых решений по таможенной стоимости товаров после отмены по результатам ведомственного контроля решений нижестоящих таможенных органов; письмо ФТС РФ от 29.03.2010 N 01-11/14941; О действиях таможенных органов при отмене по результатам ведомственного контроля решений о выпуске товаров: письмо ФТС РФ от 29.12.2007 N 01-06/50728 и др.). Принятым 12 июля 2011 г. N 118-р распоряжением ФТС России утверждены только Методические рекомендации по проведению ведомственного контроля. При этом ни один из данных документов не был опубликован.

Как следствие - богатая судебная практика по обжалованию участниками внешнеэкономической деятельности решений таможенных органов (должностных лиц), принятых по результатам ведомственного контроля, и значительная доля судебных актов не в пользу таможенных органов.
Как показывает анализ судебной практики, суды и таможенные органы занимают противоположные позиции по ряду принципиальных вопросов, связанных с применением ведомственного контроля. Так, в документах ФТС России ведомственный контроль рассматривается как внутриорганизационная, так и внешнеорганизационная процедура. С одной стороны, она возникает между находящимися в линейном подчинении таможенными органами либо должностными лицами таможенных органов. С другой стороны, результаты ее проведения могут затрагивать права, интересы лиц, в отношении которых было принято таможенным органом (должностным лицом) пересматриваемое решение. Так, например, п. 37 письма ФТС России от 18.07.2007 N 01-06/26709 "О направлении Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля" устанавливает, что в случае, если принятое в порядке ведомственного контроля решение влечет правовые последствия, затрагивающие интересы лица (физического или юридического), копия такого решения направляется указанному лицу. Следует учитывать и тот факт, что последствия отмены (изменения) первоначально принятого таможенным органом (должностным лицом) решения для участника внешнеэкономической деятельности являются достаточно серьезными и выражаются, как правило, в доначислении неуплаченных таможенных платежей.
Вместе с тем суды рассматривают ведомственный контроль только как внутриорганизационную процедуру таможенных органов. Отменяя решения таможенных органов, принятые в рамках ведомственного контроля, суды указывают, что объектом ведомственного контроля являются только решения, действия (бездействие) нижестоящих таможенных органов и их должностных лиц, в связи с чем правовые последствия могут распространяться только на нижестоящие таможенные органы (должностных лиц). Ведомственный контроль не может быть осуществлен в отношении иных участников таможенных отношений, в частности декларанта (Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2009 N 09АП-1104/2009-АК по делу N А40-49075/08-96-235; от 18.02.2009 N 09АП-1282/2009 по делу N А40-71721/08-79-586; от 16.02.2009 N 09АП-678/2009-АК по делу N А40-49386/08-12-521; от 13.02.2009 N 09АП-626/2009-АК по делу N А40-53849/08-11-416; от 17.03.2009 N 09АП-2606/2009-АК по делу N А40-41766/08-147-359; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2009 N 17АП-6895/2008-АК по делу N А60-15851/2008-С9; Постановление ФАС Московского округа от 24.11.2008 N КА-А40/10791-08 по делу N А40-67689/07-154-57 и др.).

Другими распространенными основаниями отмены судами решений таможенных органов, вынесенных по результатам ведомственного контроля, являются неверное определение таможенными органами оснований для отмены решений нижестоящих таможенных органов (Постановления ФАС Московского округа от 12.08.2009 N КА-А40/7454-09-П по делу N А40-26746/08-121-228; от 05.12.2008 N КА-А40/11489-08 по делу N А40-1900/08-21-2; Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2009 N 09АП-18008/2008-АК по делу N А40-4889/08-145-442; от 15.12.2008 N 09АП-12114/2008-АК по делу N А40-11286/08-21-122 и др.); правовых последствий данной отмены (Постановление ФАС Московского округа от 05.12.2008 N КА-А40/11489-08 по делу N А40-1900/08-21-2); неприменение при его проведении норм о таможенном контроле (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 22.04.2009 N Ф03-1523/2009 по делу N А51-8006/2008; Постановление ФАС Поволжского округа от 10.07.2007 по делу N А06-6564/06 и др.). К сожалению, принятое 12 июля 2011 г. распоряжение ФТС России N 118-р о проведении ведомственного контроля не внесло ясность ни по одному из данных спорных вопросов.

Таким образом, судебная практика свидетельствует об отсутствии четко определенной процедуры применения ведомственного контроля, а также его единообразного понимания. Заложниками данной ситуации становятся как должностные лица таможенных органов, так и участники внешнеэкономической деятельности. Так, в случае отмены решения в отношении должностного лица таможенного органа может быть проведена служебная проверка, по результатам которой оно может быть привлечено к дисциплинарной ответственности. Однако за рамками правовой регламентации остается вопрос о восстановлении нарушенных прав должностного лица при отмене судом решения вышестоящего таможенного органа. Страдают интересы и участников внешнеэкономической деятельности. Неслучайно данные участники таможенных правоотношений достаточно категорично оценивают институт ведомственного контроля, отмечая, что "отмена решений нижестоящих таможенных органов в рамках ведомственного контроля практически всегда приводит к убыткам компаний, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность".

Статья 3 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ возлагает на ФТС России задачу по обеспечению единообразного применения всеми таможенными органами на территории РФ таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ о таможенном деле. Представляется, что в данном направлении перед ФТС России должны быть поставлены следующие две задачи: выработка концептуальных основ ведомственного контроля, направленных на устранение вопросов, ставших камнем преткновения между судебными и таможенными органами; и принятие административного регламента по установлению процедуры его применения.
Следует отметить, что создание Таможенного союза обусловило появление в административной деятельности таможенных органов нового типа правовых процедур, направленных на совместную реализацию общих задач (функций), стоящих перед таможенными органами государств - участников Таможенного союза. Их особенностью является то, что, во-первых, их осуществление выходит за пределы национальных границ данных государств, что позволяет обозначить их как межгосударственные правовые процедуры взаимодействия. Во-вторых, порядок их осуществления определяется органами Таможенного союза.
Так, например, единая задача таможенных органов государств-участников по защите прав интеллектуальной собственности на таможенной территории Таможенного союза реализуется на двух уровнях - отдельно на национальных территориях государств - участников Таможенного союза и в пределах всего Таможенного союза. Порядок ее осуществления на территории РФ определен главой 42 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ, а также иными нормативными правовыми актами ФТС России. Данные правовые акты содержат административные процедуры, необходимые для осуществления функции по защите интеллектуальной собственности на территории РФ: ведение таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности, приостановление выпуска товаров, проведение проверок и др.
Межгосударственные процедуры реализации данной задачи установлены международным договором - Соглашением между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21.05.2010 "О едином таможенном реестре объектов интеллектуальной собственности государств - членов Таможенного союза". Они включают в себя: ведение единого таможенного реестра (Единый реестр) объектов интеллектуальной собственности государств - членов Таможенного союза, включение данных объектов в Единый реестр, взаимодействие таможенных органов государств - членов Таможенного союза между собой, а также с правообладателями или лицами, представляющими их интересы, государственными органами, иными организациями, учреждениями и гражданами по вопросам, связанным с ведением Единого реестра. Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 290 утвержден Регламент взаимодействия таможенных органов государств - членов Таможенного союза по вопросам ведения таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности.
 

Март 2012 г.



Таможенные услуги

Участнику ВЭД

Таможенному брокеру